LEY DE CADUCIDAD: DEBATE JURIDICO Y RESPONSABILIDAD PARLAMENTARIA
Publicado el 09/03/11 a las 12:42 am
Por Constanza Moreira.
El 15 de febrero la Comisión de Constitución y Legislación del Senado recibió en audiencia a las cátedras de Derecho Constitucional de la Universidad Católica, la Universidad de Montevideo y la Universidad de la Empresa. Antes, el 22 de diciembre de 2008, había concurrido la Cátedra de Derecho Constitucional y el Instituto de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República. La llamada «ley interpretativa», cuyo objetivo manifiesto es volver inaplicable la Ley de Caducidad, que fuera votada en Diputados en el año 2010, sigue todavía en debate en el Senado.
La Ley de Caducidad ha sido hoy declarada inconstitucional y violatoria del derecho internacional. Sobre ambas cosas se han expedido órganos distintos: la Suprema Corte de Justicia (SCJ) sobre el primero y próximamente lo hará la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el segundo.
Sobre la constitucionalidad de la Ley de Caducidad, la SCJ está sentando una suerte de jurisprudencia, al haber dictado ya más de veinte sentencias sobre la inconstitucionalidad en casos específicos.
Sobre la «inconvencionalidad» o invalidez jurídica de la ley frente a las normas emanadas del derecho internacional en el llamado «bloque de derechos humanos», también parece haber consenso entre los juristas. Un nuevo consenso basado en la suprajuridicidad de la norma internacional con respecto al derecho interno.
La Convención de Viena sobre los tratados (como el de Costa Rica) determina que el Estado no debe adoptar ninguna norma interna que vaya contra los mismos. Pero como señaló algún jurista, este consenso es reciente. Al parecer, en 1986 en Uruguay (cuando se votó la Ley de Caducidad), dominaba la separación jurídica del derecho interno y del derecho internacional y así, sólo algunas posiciones asiladas defendían que el Derecho internacional pudiera primar sobre una ley nacional. Pero la realidad ha cambiado y el Derecho Internacional de los derechos humanos a nivel latinoamericano evolucionó, y eso acabó con la separación entre el derecho interno y el internacional. Quizás el antecedente más importante aquí sea la decisión en Argentina de transformar los derechos humanos establecidos en el derecho internacional en normas constitucionales. En Uruguay es con la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de octubre de 2009, donde se interpone el tema de los derechos humanos como superior a las normas jurídicas internas.
La nueva ley que se pone a consideración en el Parlamento toma base en los aspectos que hoy son notoriamente violatorios del orden interno (Constitución) e internacional (bloque de los derechos humanos). De hecho, la iniciativa de la ley interpretativa emana y toma impulso en sendos avances en el campo jurídico. En lo que sigue analizaremos los tres principales artículos de la ley (tiene cuatro), con las objeciones levantadas en las audiencias parlamentarias.
La incorporación de los derechos humanos a la Constitución. El primer artículo de la ley interpretativa declara que el derecho de todo ser humano a la vida, a su integridad personal, a no ser torturado, ni desaparecido, así como el acceso a la justicia, investigación, juzgamiento y castigo de las violaciones de estos derechos establecidas en las normas del Derecho Internacional están incorporadas a la Constitución por la vía del artículo 72 y se deberán aplicar directamente por los tribunales de la República. En síntesis, este primer artículo dice que los derechos humanos deben ser aplicados por la Justicia, que están incorporados a la Constitución y por consiguiente, constituyen una norma jurídica superior. ¿Por qué el Parlamento debe pronunciarse sobre este respecto? Porque así como el Parlamento es el que legisla, también es el que debe dar una interpretación de la conformidad entre las normas jurídicas superiores (el derecho internacional, el ius cogens) y la norma interna (leyes o Constitución). Recordemos que la Suprema Corte de Justicia sólo puede, como fue dicho más arriba, interpretar las leyes a propósito de un hecho (por ejemplo, el caso Nibia Sabalsagaray). Así, necesitamos una norma que «destrabe» la casuística con la que la SCJ debe operar y habilite al Poder Judicial a actuar en los casos de violaciones de derechos humanos, como actúa en el resto del campo de los derechos. Este artículo es el menos controvertido de los que componen el proyecto de ley.
El legislador y el principio de la interpretación obligatoria de la ley. Este segundo artículo (el que le da su nombre y sentido a la ley), sin ser el más controversial del proyecto, levanta también resistencias, aunque no insalvables. Este artículo declara que la interpretación «obligatoria» que debe hacerse de los artículos 1, 3 y 4 de la Ley de Caducidad, es que son violatorios de la Constitución.
La gran controversia a este respecto es el «estiramiento» conceptual del concepto de «interpretación obligatoria». Se aduce que si bien pertenece al legislador la potestad de hacer la única interpretación «obligatoria» de la ley, en general, esto se usa cuando la norma tiene ambigüedades, es de difícil interpretación o muy lábil en su aplicación por los jueces. Entonces el Parlamento «fija» la interpretación, de tal manera que determina su aplicación. En este caso, la interpretación es una que fija la «inconstitucionalidad» de la ley, y esto solo le compete a la SCJ. Pero veamos; ya sabemos que la SCJ sólo lo puede hacer caso a caso. Y también sabemos que lo está haciendo. ¿Cómo establecer la inconstitucionalidad permanente de la ley?¿ El artículo 2 de este proyecto lo resuelve. Quizá no es la mejor solución, pero lo resuelve. Si, como dijo algún jurista, «el derecho constitucional es inseparable de la política», la solución propuesta por el artículo 2 genera para los jueces y para la SCJ una situación «política» en la que queda libre nuevamente, para poder realizar su trabajo. Dado que el Poder Ejecutivo tiene una actitud hacia la Ley de Caducidad de aplicación amplia del artículo 4, y que la SCJ evidencia una disposición activa a la aplicación de las normas relativas a los derechos humanos, el artículo 2 pone al Parlamento «en línea» con estos dos poderes del Estado.
Retroactividad y separación de poderes. Este artículo es el más complejo, porque es el que determina la diferencia entre «anulación» y «derogación» de la Ley de Caducidad. Por virtud del artículo 3º, desandamos el camino de la impunidad que pavimentamos en los veinte años en que la ley tuvo su efecto. Operaría entonces un «desarchívese» de todas las intervenciones judiciales que el Poder Ejecutivo hubiera obstaculizado por considerar el caso comprendido en la Ley de Caducidad. También se elimina del cálculo del plazo de prescripción del delito, los años en los que la ley tuvo vigencia. Los problemas jurídicos de ambas soluciones son importantes, pero no insalvables.
El aspecto de la retroactividad es el más complejo, el más polémico, pero también el más determinante de lo que va a pasar de acá en más con la historia política de Uruguay: es decir, su capacidad o no de hacerse cargo del pasado. La prohibición de retroactividad de la ley penal más gravosa es la objeción más importante (la idea de que una legislación posterior más benévola prima sobre una anterior más severa), pero ya se han derogado leyes con efecto retroactivo. Quizá vale la pena analizar más a fondo este punto. El segundo argumento es que si hubo «cosa juzgada» el efecto de la ley supondría una violación del principio de separación de poderes. Pero si la aprobación de la Ley de Caducidad, probablemente la más violatoria de la separación de los poderes, no obtuvo en su momento detractores jurídicos de importancia, ¿podría políticamente sustentarse esta objeción ahora? Me parece evidente que tenemos un lío jurídico importante en lo relativo a la separación de poderes ahora, porque lo heredamos de la sujeción de la Justicia al Poder Ejecutivo estampada en la Ley de Caducidad. He ahí la raíz del problema. No lo resolveremos, sin meternos en otros. Pero deberemos ser cuidadosos, escuchar todas las voces y encontrar la solución más adecuada.
Finalmente, si bien es claro que pueden introducirse modificaciones al texto que viene de Diputados, debe volverse claro el rol que le compete al Parlamento en la eliminación de la ley. Políticamente estoy convencida de que corresponde al mismo cuerpo que elaboró y aprobó la ley, ahora eliminarla. El Poder Judicial hizo y hace lo suyo, ahora que está, por decirlo de algún modo, «con las manos libres». También el Poder Ejecutivo dio un ejemplo en los últimos seis años. Y ni que hablar de los cientos de militantes que impulsaron una y otra vez su anulación y derogación. Creo que nos compete a nosotros, los parlamentarios, dar la batalla final por la derogación de una norma manifiestamente contradictoria con nuestro orden normativo interno y con el derecho internacional.
Tomado de La República, 28/2/11.
http://www.larepublica.com.uy/contratapa/442727-ley-de-caducidad-debate-juridico-y-responsabilidad-parlamentaria
