¿Qué hacer con el proceso de  descentralización?

Partido por la Victoria del Pueblo

La democratización de la sociedad y del Estado es uno de los ejes fundamentales del Programa de transformaciones del FA-EP.  Desplegar sus lineamientos y propuestas  a escala nacional y municipal no puede sino incluir  una  reflexión sobre la aplicación de la estrategia de descentralización llevada adelante en Montevideo durante más de una década. Incluso la democratización  en relación con  áreas como la salud, la educación, los entes autónomos,  los medios de comunicación,  y en general  el avance hacia una democracia participativa  requiere imprescindiblemente ese balance  de la experiencia  montevideana y definición de rumbos.

La estrategia de descentralización municipal aprobada por el Frente Amplio y plasmada en el Documento N° 6 ha sido reivindicada en sucesivas oportunidades. Desde la fuerza política y a la luz de ese documento, la descentralización de Montevideo ha sido estimada positivamente aunque se han marcado una y otra vez sus déficits  y también su liso y llano estancamiento.

Es desde esta situación crítica que nos parece imprescindible repensar la descentralización y relanzar la descentralización.  Repensarla para poder relanzarla.

Desde ámbitos generados por la Intendencia como el “Montevideo en Foro II” o el debate generado a 10 años de su instauración o múltiples reflexiones zonales,  las evaluaciones han sido convergentes en múltiples aspectos. La principal coincidencia se encuentra en la necesidad de “profundizar” el proceso.  Sin embargo desde la fuerza política no hemos tomado las resoluciones necesarias, ni definido los rumbos para esa profundización.  Para avanzar en este plano  optamos  aquí  por plantear sintéticamente sus objetivos últimos, las prioridades originales.

Desde nuestro punto de vista, pensar el futuro de la descentralización con una visión progresista  y participativa nos compromete a entenderla como una vía de democratización más allá de los límites de las concepciones de corte estrictamente liberal. Proyectos de descentralización  puede haber muchos, el BID  y el Banco Mundial  promueven los suyos por ejemplo,  pero el del FA-EP  se distingue  por su intención constitutiva de transferir poder a los ciudadanos. Democratización  que transformará lo central tanto como lo local. La  descentralización  participativa significa transferir poder al pueblo organizado, contribuyendo en ese proceso a su  construcción y fortalecimiento. 

Si la asumimos como una estrategia de fondo, ello significa que debemos ser capaces de gestar  tácticas para cada coyuntura , para período. Nos debemos una reflexión sobre logros alcanzados y dificultades planteadas, que pueda delinear acciones políticas, administrativas, culturales, sociales, que permitan seguir avanzando en pos de los objetivos estratégicos. La inercia  y la inexistencia de iniciativas, propuestas y movimientos fuertes, es la peor forma de encarar las dificultades a que se ha enfrentado el proceso  iniciado hace mas de 10 años.

Antes de hacer un análisis de logros y dificultades  es importante volver a reflexionar sobre las bases fundamentales.

Nuestra descentralización se basó en su proyecto original  en tres pilares: la desconcentración , los gobiernos locales  y los trabajadores municipales.

La  desconcentración administrativa y de servicios  es una condición necesaria aunque nunca suficiente del proceso.  El relevamiento de los problemas de cada zona y la solución rápida  a escala local de  muchos problemas de la población  y una adecuada articulación con las instancias que, por una cuestión de escala y de optimización del uso de los recursos, importe mantener centralizadas, son elementos importantes.

En relación con el rol de los trabajadores municipales debemos reconocer  que  existen y han existido múltiples esfuerzos y gestiones comprometidos con  un cambio progresista, pero que ese compromiso  y participación no se ha logrado a nivel general. A las propuestas iniciales de participación a través de las COMIPAS no se han continuado otras iniciativas fuertes para avanzar en este plano. Por el contrario  ha predominado en múltiples ocasiones la lógica de la separación y el conflicto entre administración y trabajadores. La reflexión crítica y autocrítica sobre este relacionamiento es fundamental pero excede el propósito de este material. Sin embargo luego de más de una década de gobierno,  reafirmamos que como fuerza política y como gobierno, no podemos renunciar  a este lineamiento estratégico esencial.

Los gobiernos locales han incorporado dos instancias diferentes, Juntas Locales y Concejos Vecinales.

Las Juntas Locales constituyen una adaptación a escala local de los resultados electorales, proporcionando un contexto más cercano y local a la gestión municipal.. Mas que de los documentos programáticos del FA  su constitución surge del proceso de lucha y negociación con colorados y blancos para  lograr plasmar institucionalmente la descentralización.

Los Concejos Vecinales aparecen como un eje fundamental de la descentralización ya que involucran un componente insustituible en la democratización de la que hablamos. En efecto, así como la desconcentración se ordena sobre la base de una racionalidad administrativa y de servicios y las Juntas Locales responden a la lógica de partidos, de representación partidaria electoral, los Concejos se remiten sobre todo a lógicas de representación propias de la ciudadanía social.

Importa tener claro que son lógicas distintas,  que  pueden confluir en algunos aspectos pero  no en otros, y sus naturales contradicciones pueden actuar como freno al desarrollo del proceso de descentralización. Resentimos la falta de una estrategia clara que priorice  y ordene las fuerzas y defina el sentido hacia donde promover la evolución de esta situación compleja, en relación con estos pilares básicos.

Es necesario reconocer  el importante rol que han cumplido las Juntas Locales desde su implantación ya sea ante las consecuencias del neoliberalismo, los conflictos zonales, las contradicciones con el área centralizada como ante desastres naturales. Las Juntas convocan reuniones, dialogan, ofrecen información y coordinan el intercambio con los integrantes del Ejecutivo Comunal que correspondan según la temática. Estas tareas recaen fundamentalmente en el Presidente y Secretario, apoyados por los ediles que siguen más de cerca la gestión y un núcleo de concejales que sin dejar de realizar sus planteos, trabajan firmemente en las distintas comisiones temáticas. Es en ese sentido que una de las propuestas de avance surgidas en el Frente Amplio pasa por la promoción de la elección ciudadana de los Ediles Locales. Sin lugar a dudas una reforma de este tipo dotaría de mayor legitimidad a las Juntas Locales aunque no aseguraría una mejor gestión, ni una nivelación de criterios y procedimientos a  escala montevideana. Para ello se necesita mayor capacitación de sus integrantes y que manejen recursos propios.

Sin embargo creemos que el cauce principal de la descentralización no debe pasar por la representación local de los partidos políticos en el Estado, sino por la participación protagónica de las organizaciones populares en  los asuntos públicos. La  democratización del sistema de partidos  tiene mas que ver con  su vida interna, el rol de sus organizaciones de base, el funcionamiento de sus instancias democráticas, su transparencia,  que con su involucramiento en la gestión estatal local.

Respecto del Concejo Vecinal, la mediación más parecida a nuestro viejo concepto de “asamblea deliberante”, nos parece un elemento clave e imprescindible de nuestro proyecto democratizador. La lógica de la participación protagónica de la sociedad civil es el corazón del proceso de descentralización.  Sin embargo, si observamos los roles que la actual normativa les atribuyen, su principal característica es su debilidad. La institución Consejo Vecinal debería canalizar la participación cotidiana en la gestión en función de los intereses vecinales. Debería adecuarse correctamente para representar y conformar dialécticamente el tejido social. De esto depende su potencialidad y su fortaleza tanto en el plano reivindicativo como órgano co-responsable de la gestión.

Dicho esto, resulta importante la siguiente precisión. Los Concejos Vecinales actualmente pueden poner en práctica la convocatoria a Concejos Abiertos para analizar proyectos de desarrollo, de mejora de cada zona y de la calidad de vida de sus vecinos. Pueden  aproximarse al concepto de "Asamblea Deliberante". Uno de los temas estratégicos es el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su inter-relacionamiento. Los Concejos Vecinales están encomendados a ser los principales motores en esta tarea. Esto nos lleva al siguiente punto.

No podríamos entender cabalmente las dificultades de los Concejos –y del conjunto del proceso- sin constatar los efectos devastadores que ha tenido el modelo neoliberal sobre la ciudad en términos de exclusión,  segregación urbana, fragmentación social y territorial, etc. De hecho, esta crisis ha provocado la propia crisis comunal a escala departamental y zonal. Esto no significa negar la colaboración de los Concejos en la creación de redes solidarias en torno a estrategias de sobrevivencia.

Sin duda que una cosa es descentralizar contando con recursos y otra sin ellos. Precisamente por los efectos devastadores del modelo neoliberal, los representantes de una sociedad civil que debe recuperar valores saliendo de la postración a la que está siendo sometida, se encuentran con el desafío de desarrollar autónomamente su capacidad de ser animadores sociales, no dejando que su accionar quede limitado a los roles que le asigna la normativa, ya que ser interlocutores entre la sociedad civil y el gobierno departamental es uno de sus cometidos, pero no el único. Por todo esto sostenemos que la carencia de recursos por un lado y el acotamiento normativo de los roles del Concejo por otro, han significado dificultades a salvar y factores de debilitamiento a superar.

A pesar de las limitaciones estructurales, la descentralización no constituiría una verdadera democratización si no se apoyase en un sujeto social popular también en construcción, que le imprima sentido. La importancia práctica de los Concejos Vecinales en esa gestación de hegemonía no puede desconocerse. La hegemonía del movimiento popular no se forja en el discurso sino en la práctica de masas y los Concejos Vecinales parecen elementos insoslayables. No se nos escapa el carácter interclasista del conjunto. Sin embargo, los Concejos expresan diversas necesidades y reivindicaciones relativas a las condiciones generales de vida dependientes de las contradicciones estructurales. Tampoco se nos  escapan los límites territoriales administrativos y los localismos. Por ello destacamos el primer encuentro departamental de concejales realizado este año. Las conclusiones (compartidas o no) del Encuentro de Concejales de Montevideo, son un material importantísimo que corre el peligro de quedar como una anécdota, si los que estamos comprometidos políticamente con el proceso no hacemos el esfuerzo de analizarlo y discutirlo.

Tres aspectos nos parecen relevantes:  a) la índole de los problemas en torno a los cuales se construye  este nivel de organización social.  b) la  vinculación de la organización social con  los vecinos.  c) la relación con los aparatos del Estado.

En el primer aspecto, la tendencia a la reducción  (autoimpuesta o inducida) a los temas municipales es una limitación fundamental, que debilita al movimiento social, amputándolo en relación con otros temas que hacen a la calidad de vida de la población. Encarar ese conjunto mas amplio de temas obliga a su vez a coordinar con otras fuerzas sociales (movimiento sindical, cooperativismo, asociaciones de micro y pequeñas empresas, Iglesias, etc.)  en  la misma área territorial o mas allá de ella, en movimientos y campañas mas generales. También  implica una interrelación con otras instituciones  estatales, tanto para luchar contra las políticas que desarrollan, en algunos casos, como para efectuar los reclamos que correspondan,  para  negociar y articular soluciones para los problemas de la población involucrada.

El segundo aspecto  refiere a varios elementos: a la metodología participativa o vertical,  al carácter representativo y/o participativo de los Concejos y también a su legitimación ante los vecinos, a la interrelación (¿alianza, marginación, superposición?) con otras formas de nucleamiento  social y cultural de la zona, a la  información y la formación necesarias para el involucramiento. La elección popular es un elemento importante de vínculo, que se ha logrado en varias oportunidades, en cambio la continuidad del vínculo directo a través de  consultas periódicas y la innovación en este plano no se ha producido.  Un componente decisivo de la gestación de este  vínculo con  los vecinos es la creación o el acceso a medios de  comunicación. La información y la problematización de la misma, el hacerse eco de necesidades sociales, el recoger iniciativas, el debate,  la consulta, la lucha, la creación cultural, no pueden prescindir de medios de comunicación. No es solicitar una concesión sino reclamar un derecho democrático. Ganar esos espacios democráticos pasa por la escala local, pero también a escala departamental y a escala nacional. En este período de crisis y reorganización de las formas de nucleamiento social, disponer ese tipo de herramientas es  fundamental. No es sólo la militancia cotidiana de un pequeño grupo de personas lo que puede gestar organizaciones poderosas, y si no hay organizaciones poderosas no hay fuerza en el proceso de descentralización. Ese poder  y esa legitimidad propias que adquieran los Concejos ante los vecinos es uno de los motores del relanzamiento posible.

En tercer término  los Concejos deben  exigir y negociar su espacio ante las instituciones estatales. Ello involucra a la IMM  pero también a los demás aparatos con responsabilidad en los temas de la calidad de vida de la población como el empleo, la salud, la educación, la vivienda, la alimentación, la creación cultural, entre otros. La gestación de campañas generales, y la elaboración de un enfoque común entre los distintos Concejos, la creación de un movimiento de concejos y concejales, con reivindicaciones y banderas propias, es un paso decisivo para  pasar el umbral  de lo local, de la dependencia respecto al aparato municipal, y adquirir una existencia como fuerza social.

La relación estructura centralizada y estrategia descentralizadora debe ser reanalizada para evitar arrinconar la descentralización en un departamento, uno mas en un aparato que tiene desde hace muchas décadas sus reglas de funcionamiento propias, donde la inercia  pesa para resistir cambios y transferencias de poder efectivo.

En el plano ético el FA ha definido normas de conducta claras para sus representantes políticos, que fueron puestas sobre la mesa  nuevamente a partir del Informe del Tribunal  de Conducta Política  sobre  Mario Arean .  La descentralización juega un rol en la implementación  de dichos principios , porque incorpora un contralor mayor de la sociedad civil, que debería  continuarse y profundizarse.     

Como conclusión afirmamos que  el Frente Amplio debe retomar el impulso democratizador según los ejes del Documento N° 6 y el espíritu del proyecto de febrero de 1990 frenado por la reacción de los Partidos Tradicionales. Recordamos una de las orientaciones básicas de aquel primer decreto del entonces Intendente Tabaré Vázquez:

“Un objetivo profundamente democratizador, dirigido a dotar a la sociedad civil de espacios institucionalizados aptos para habilitar su incidencia real en la gestión cotidiana de los asuntos colectivos, más allá de los límites propios del sistema representativo, sin afectar a este último y complementándolo armónicamente.” 

La descentralización en su integridad puede tornarse inviable sino existe plena y verdadera  descentralización política. Nos referimos a la incidencia de la opinión del área descentralizada en los presupuestos o programas globales. En esta perspectiva la concepción del Presupuesto Participativo es una base fundamental  a sostener y desarrollar para que la gente defina sus prioridades de acuerdo a sus necesidades, teniendo en cuenta cuales son los recursos para aplicarlas, priorizandolos en forma solidaria.

Para poder desarrollarse, la descentralización política necesita un nuevo marco constitucional sobre el que es necesario avanzar a escala nacional en función de estos conceptos .

Por  estas razones proponemos:

1)  Abrir a partir del Congreso del FA, una instancia  de resolución de nuevos rumbos en la descentralización, a nivel del FA-EP y también con todas las organizaciones  sociales involucradas. Para ello debemos retomar como insumos las reflexiones e intercambios realizados en los diversos talleres y encuentros sobre este tema.

2)  Rever la estructura centralizada y su funcionamiento en relación con la estrategia descentralizadora.

3)  Analizar la posibilidad de unificar en una instancia los mecanismos de gobierno local.

4)  Fortalecer las organizaciones sociales vinculadas a este proceso, ampliando los temas que motivan su acción, desarrollando una metodología participativa, con consultas periódicas y nuevas herramientas de  comunicación. Promover la constitución de un movimiento social  a nivel departamental  que potencie el protagonismo local.

5)  Entroncar este relanzamiento con la estrategia participativa y democratizadora a nivel nacional, vinculando los aspectos municipales con los temas nacionales como educación, salud, vivienda, trabajo, alimentación.

Documento presentado en la Comisión de Descentralización de la Departamental de Montevideo.

PVP - Partido por la Victoria del Pueblo - Frente Amplio - Uruguay

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