A.  Introducción

La reforma propone que el IRPF para las rentas del trabajo será con tasas progresionales aplicables a cada tramo de ingresos. Igual que en el caso actual existirá un mínimo no imponible que se sitúa en nivel superior al actual (5 BPC). La aplicación de tasas progresionales quiere decir que el salario total se dividirá en los tramos establecidos y por la primer parte (hasta 5 BPC) no paga impuesto, si su salario excede las 5 BPC pero no llega a 10, por la diferencia pagará 10% y así sucesivamente como se observa en los cálculos que se realizan enseguida. Los tramos se definen de la siguiente forma: 

Otra diferencia respecto al impuesto actual es que la base imponible de los asalariados se reducirá en los aportes jubilatorios, no como ahora donde el IRP grava el salario nominal

En el punto de las rentas al trabajo la reforma sólo plantea lo anteriormente dicho. Es decir que si bien está claro que para la base imponible se considera el salario nominal descontando los aportes jubilatorios, no está claro cómo realizar los cálculos para establecer los cortes por tramo. Por eso a continuación se presentan una serie de cálculos bajo distintos supuestos. 

En este marco, resulta importante analizar el impacto distributivo que potencialmente tiene la incorporación del IRPF y la eliminación del IRP.  Para ello, se utilizaron los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadística (INE). Se estimó el monto de IRP que deberían estar pagando actualmente los trabajadores y el monto de IRPF que pagarán las personas – trabajadores, jubilados y propietarios del capital -  para luego comparar la tasa de imposición implícita en la propuesta sobre distintos tramos de ingreso. La población se dividió en 20 grupos (veintiles) en función de su nivel de ingreso per cápita (se suman todos los ingresos del hogar y se divide por su número de miembros). Así, el primer grupo representa el 5% de la población más pobre del país, el segundo grupo representa el 5% que le sigue, y así sucesivamente.  

En el cuadro siguiente se muestra el ingreso per cápita promedio de cada uno de estos grupos así definidos, de forma de contar con un punto de referencia para el análisis siguiente. 

Con esta información, se estimó el porcentaje de ingresos brutos que deberán aportar al sistema tributario cada uno de estos grupos y se lo comparó con la situación actual . Como comentario adicional, no se consideraron las situaciones de evasión impositiva, en el entendido que la nueva propuesta deberá instrumentar los mecanismos adecuados para reducir a guarismos mínimos esta realidad.  Es necesario tener en cuenta que los trabajadores que no aportan al sistema de seguridad social muestran niveles salariales menores que el resto de los trabajadores, por lo que la mayoría de ellos no aportarían al IRPF, lo cual indica que los resultados obtenidos no se modificarían sustancialmente.  A su vez, no se incluye – ni en el cálculo del régimen actual ni en el cálculo del régimen propuesto – el ingreso de los trabajadores independientes, cuya situación impositiva no emerge claramente de la propuesta del gobierno.

La gráfica siguiente muestra los resultados obtenidos. En el eje horizontal se grafican los veinte grupos de población definidos en función de su ingreso per cápita. En el eje vertical se grafica el % del ingreso total que aporta cada uno de estos grupos con el actual régimen (línea punteada) y con el régimen propuesto (línea sólida).

En promedio, los hogares uruguayos deberán aportar algo más de un 3% de sus ingresos totales través del IRPF. Esa cifra no es significativamente diferente a la que actualmente representa el IRP.[1] No obstante, esta cifra se encuentra subestimada en nuestros cálculos, en tanto los ingresos provenientes de alquileres, intereses y otros ingresos del capital se encuentra mal captada en la ECH.[2]

Sin embargo, la carga tributaria se distribuye heterogéneamente en función del ingreso per cápita de los hogares.  En este sentido, la primera constatación relevante es que el IRP es marcadamente menos progresivo que el IRPF propuesto.  La línea que representa el IRPF se ubica por debajo de 1% hasta el octavo veintil (lo que indica que el 40% de la población más pobre del país pagará menos de este porcentaje en el nuevo sistema).  En contraste,  el IRP llega al 1% en el 3 veintil (que acumula al 15% de la población más pobre) y se ubica en más del 2% a partir del 6 veintil.

A su vez, los hogares más ricos del país pagarán proporcionalmente más que bajo el actual sistema.  Recién en el veintil 18 el IRPF supera al IRP, y la diferencia se hace significativa para el 10% más rico de la población. Así, a partir de un ingreso per cápita de  10600 pesos promedio (lo que implica un ingreso superior a 40000 en un hogar tipo integrado por cuatro personas)  se cobrará un impuesto superior al actualmente vigente.

Esta diferencia se amplía al aumentar el ingreso.  Por ejemplo, el 5% más rico debería pagar actualmente un 3.5% de sus ingresos, mientras que bajo el nuevo sistema ese porcentaje se duplicará, alcanzando un 7% de sus ingresos totales.

En este sentido, la propuesta resulta ser progresiva y distribuye la carga impositiva directa en forma sustancialmente más equitativa que el actual régimen vigente asociado al IRP. Esto es producto de varios factores incorporados en la propuesta: 

a)      tasas progresionales a los salarios

b)      deducción de los aportes personales. En importante defender que el montepío no entre en la definición de los tramos impositivos estipulados.

c)      imposición sobre fuentes del capital actualmente exentas (alquileres, intereses, etc)

C.2  La imposición al consumo

Tal como se mencionó anteriormente, el país cuenta actualmente con un sistema impositivo basado en el gravamen al consumo.  El impuesto al consumo es particularmente injusto en tanto implica un mayor grado de imposición sobre los sectores más desfavorecidos.

En este sentido, la reducción de la tasa básica el IVA – de 23 a 21%  – y mínima del IVA – de 10 a 14% – conjuntamente con la supresión del COFIS es de por sí un componente positivo de la reforma propuesta. A su vez, los cálculos preliminares realizados indicarían que los bienes que integran la canasta de consumo básico (en su mayoría gravados con la tasa mínima de IVA ) registrarán una reducción importante en términos del volumen de impuestos que se cobrará para acceder a su consumo.

Por cierto, es importante asegurar que esta reducción en los impuestos indirectos se traslade al consumo. Esto dependerá de la estructura de los mercados específicos (cuanto más competitivos resulten es más probable que la reducción impositiva se traslade a precios)  y de la política del Estado (ej: política de tarifas de las empresas públicas).

El cuadro siguiente muestra una estimación de la reducción en los precios que deberían operar según la reforma propuesta y el tipo de bien del que se trate asumiendo que dicha reducción se traslada íntegra a los precios. 

Como se puede observar, la reducción del IVA y la eliminación del COFIS pueden generar una caída importante en los precios de algunos grupos de bienes y servicios.  Sin embargo,  hay un conjunto de bienes que actualmente no tributan (ej: cuota mutual, transporte, frutas y verduras frescas,  algunos tipos de lácteos) que pasarán a estar gravadas.  No obstante, es de esperar que no todo el aumento en la tasa de estos bienes se traslade a precios, desde que el cobro del IVA permitirá a las empresas que operan en el rubro a descontar el IVA compras reduciendo sus costos.  En algunos casos – como las cuotas mutuales – se estima que la modificación en el sistema impositivo no provocará  cambios relevantes en el precio final.

Una mención especial merece la aplicación del IVA básico sobre el transporte colectivo.  El transporte colectivo de pasajeros es un insumo importante para la mayoría de la población trabajadora del país para lograr concurrir a su lugar de trabajo. En ese sentido, es un costo en que se debe incurrir para desarrollar actividades laborales. En la medida que la tributación sobre los ocupados en relación de dependencia se hace sobre la renta bruta y no neta los trabajadores no podrán descontar este costo.

A su vez,  este es un costo importante para los trabajadores con ingresos más bajos en el área metropolitana y en el interior del país para aquellos trabajadores que deben trasladarse en transporte interdepartamental para llegar a su lugar de trabajo. Para la  mayoría de estos sectores un aumento en el precio final del boleto puede tener una importante repercusión negativa.

Más allá de estas consideraciones, el Equipo ha realizado algunos cálculos para poder contar con una estimación preliminar del impacto de los cambios en la tributación indirecta sobre el nivel de precios al consumidor. Bajo la hipótesis de que todo el cambio se traslada a precios – tanto el proveniente de la generalización del IVA hacia bienes no gravados actualmente como la reducción del gravamen sobre los otros bienes –  la variación del IPC se acercaría a cero.  Esto es producto básicamente del aumento en la imposición a la salud y al transporte. Es de destacar que existen algunos bienes que integran la canasta de consumo que no están sujetos al IVA pero si al IMESI, y la reforma no es clara sobre el tipo de modificaciones que se incorporarán sobre este impuesto.

Sin embargo, si se acepta la hipótesis de que el aumento del IVA al transporte y la salud no se trasladará a precios (hipótesis más razonable en el segundo que en el primer caso) o que se eliminan estas modificaciones esto redundaría en una caída de 2% en el nivel de precios general al consumo y un aumento de similar magnitud en el ingreso real de los hogares.

Sin embargo este cálculo es aproximado,  ya que la canasta de consumo de los hogares varía sustancialmente con el nivel de ingreso. En una primera aproximación, parece razonable esperar que predomine un efecto favorable de la reducción de la imposición al consumo sobre los hogares más pobres. Pero se requiere realizar un análisis más fino a partir de los datos de la Encuesta de Gastos e Ingreso de los Hogares para poder obtener una conclusión definitiva en esta materia.

C.3. Algunos comentarios adicionales sobre el impacto distributivo.

Si se combinan los cambios en la imposición al consumo y la introducción del IRPF es posible realizar una estimación primaria del cambio en el ingreso real disponible para el consumo (ingreso real una vez descontados los impuestos directos y tomando en cuenta una caída promedio de 2 puntos en los precios al consumidor como consecuencia de los cambios en la imposición al consumo).

La gráfica siguiente muestra el resultado de combinar ambos efectos.  En promedio, el ingreso disponible aumenta 2%, pero ese aumento difiere según el estrato socio-económico.  Para una proporción importante de la población – ubicada entre los veintiles 3 y 15 – el aumento en el ingreso real disponible superará el 3%. A su vez, únicamente los tramos superiores de ingreso (el grupo 19 y 20) verán reducir su ingreso disponible. 

Estos cálculos son preliminares. Es necesario realizar algunos cálculos adicionales ajustando por las características del consumo de cada grupo – en estos cálculos se asume que la canasta de consumo es la representada por el IPC – para contar con una evaluación más transparente del impacto distributivo. A su vez, la reducción del ingreso disponible en los tramos superiores es posible que supere marcadamente la estimación realizada, dados los problemas de captación de las fuentes provenientes del capital a partir de encuestas a los hogares.

D. Algunas reflexiones críticas sobre la reforma

D.1  Características de los hogares

El IRPF propuesto es básicamente un impuesto a las fuentes de ingreso de las personas independiente de sus características personales y de su núcleo familiar. Esta situación genera inequidades importantes en tanto personas que cuentan con un mismo nivel de ingreso pero con estructuras de hogares marcadamente distintas estarían tributando en la misma proporción. Así, se pone en pie de igualdad  los hogares  unipersonales, nucleares (pareja con niños), monoparentales (un mayor con niños), extendidos o compuestos.  Es claro que las características del núcleo familiar inciden sobre su necesidad de recursos y este aspecto se encuentra soslayado en la propuesta de reforma presentada.

El argumento manejado por el gobierno para evitar incorporar estos aspectos en la estructura tributaria se asocian a la falta de capacidad de administrar un impuesto que implique tributaciones distintas en función de las características del hogar. Es posible que este argumento tenga asidero en el corto plazo, en tanto no se instrumente una reforma y fortalecimiento profundo de la administración tributaria en un sentido que permita realizar los controles pertinentes para implementar un IRPF que incorpore la posibilidad de tratamientos diferenciales de personas con niveles de ingreso similares en función del número y características de las personas que dependen de ese ingreso. A su vez, es importante evitar incentivos a declarar formas familiares no reales para evitar el pago de impuestos u otras conductas difícilmente verificables.

Sin embargo, existen elementos objetivos – requisito planteado por el Ministro de Economía en al presentación de la reforma – que deberían tenerse en cuenta a la hora de implementar la reforma. En particular, los trabajadores con hijos a cargo deberían contar con un tratamiento diferencial en función del número de hijos, estableciendo tasas diferenciadas en estos casos.  La condición de padre o madre es fácilmente verificable y es sin duda un elemento estrictamente objetivo. A su vez, en el caso de padres separados es posible controlar que el padre que no reside con el niño realice los aportes pertinentes al hogar donde habitan sus hijos como condición necesaria para hacerse acreedor del derecho a una menor tasa impositiva.

Los gastos vinculados a la atención de enfermedades crónicas del trabajador o sus hijos es también fácilmente verificable a través del aporte de la documentación sanitaria imprescindible, y es un aspecto en donde la condición de salud juega como un factor diferenciador del nivel de recursos que requiere una persona y su familia más directa para alcanzar niveles de bienestar mínimos.

Una situación similar se plantea en términos de acceso a la vivienda. Se pone en pie de igualdad a los ocupados que cuentan con una vivienda propia con aquellos que se encuentran alquilando o pagando su vivienda.  Esta situación genera una injusticia importante, en tanto la propiedad de la vivienda genera un ingreso implícito que no se toma en cuenta como elemento diferenciador.

D.2 Rubros salariales gravados

La reforma  propuesta plantea que la única deducción que se realizará al IRPF en el caso de los salarios son los aportes a la seguridad social. No obstante,  esta situación plantea dudas en cuanto a la situación de otros componentes de los ingresos al trabajo.

Un conjunto importante de trabajadores cobran parte de sus ingresos en especie, a partir de un marco legal que genera beneficios a las empresas si abonan a través de ticket de alimentación y transporte.  Si estos montos fueran gravados generaría un tratamiento asimétrico, puesto que los trabajadores, que no pueden cobrar en términos monetarios esos ingresos, deberían aportar en esta unidad de medida al estado por esos conceptos, lo cual redunda en una reducción adicional de su ingreso monetario. Por lo tanto,  la alternativa es cambiar el marco jurídico imperante en este plano o aceptar que ese segmento de las remuneraciones se descuente a la hora de instrumentar el pago del IRPF.

En otro plano, existen empresas que otorgan beneficios adicionales a los trabajadores que no figuran como ingresos salariales. En particular, el pago de cuotas mutuales, de servicios odontológicos, emergencias móviles, etc constituyen beneficios importantes en algunas reparticiones del Estado. El tratamiento impositivo propuesto no es claro con respecto a estos rubros.

Finalmente, si se desea hacer que la reforma propuesta resulte consistente con la implementación de una profunda reforma en el sistema de salud, no parece razonable gravar el aporte a Disse – que tiene un carácter compulsivo y por lo tanto es parte del sistema impositivo nacional –  que realizan los trabajadores privados.  A su vez, se debería permitir la deducción de los gastos de atención sanitaria de los hijos del trabajador.

D.3  Dualidad de criterios en la imposición al trabajo y a otras formas de ingreso.

La enorme mayoría de los hogares uruguayos cuenta como principal fuente de ingreso las remuneraciones al trabajo de sus miembros activos. De hecho, en promedio el 70% del ingreso familiar proviene del trabajo o de las jubilaciones. Los ingresos del capital (intereses, ganancias, alquileres, etc) constituyen una porción sustancialmente menor, y su peso es particularmente alto en los estratos más favorecidos del país.

Sin embargo, los ingresos del capital son gravados con una tasa única – 10% –equivalente a la aplicada al primer tramo de trabajadores que están obligados a tributar. Esto genera injusticias importantes, puesto que los ingresos del capital son tributados a esa tasa independientemente del volumen de la renta apropiada mientras que los perceptores de salarios deberán aportar más en función del volumen de su renta.  No existe razón normativa sólida que justifique la presencia de una tasa plana en el caso de los ingresos no salariales y una tasa progresiva para los salariales. En principio, pese a que es un avance sustancial que se elimine la discriminación contra los ingresos salariales y se establezca la tributación sobre ciertas fuentes del capital exoneradas hasta el momento,  parece razonable que el mismo criterio que se aplica a los salarios debería regir sobre el capital.

A su vez,  esta situación no permite incorporar la heterogeneidad imperante entre los propios hogares que cuentan entre sus fuentes de ingreso recursos provenientes del capital. Los pequeños ahorristas pagan la misma tasa sobre los intereses que generan sus depósitos que los grandes capitales, los propietarios de una vivienda en alquiler  pagan proporcionalmente lo mismo que los grandes rentistas inmobiliarios.

E. ¿ Que proponer desde el movimiento sindical?

Es claro que la reforma apunta a un sistema tributario más equitativo que el actualmente vigente. No obstante,  hay algunos factores que deberían someterse a discusión, en el entendido de que pueden generar nuevas situaciones de injusticia tributaria y/o no ser estrictamente funcional a otros cambios que el país necesita.

En ese sentido, los puntos centrales a los que se debería apuntar son: 

a)      clarificar los puntos de corte de las tasas progresionales a los salarios.  Debería asegurarse que los límites estipulados se determinen una vez descontados los aportes personales (Caso 1)

b)      Defender el carácter no gravable de los aportes a Disse (Caso 3).

c)      Incorporar mecanismos que permitan deducir cierto monto del impuesto en función del número de hijos del trabajador. Esta variable es de fácil y directo control  y tiene un carácter inminentemente objetivo, en línea con lo planteado por el gobierno. A su vez, constituye un mecanismo que favorece el bienestar de la infancia en Uruguay en un contexto donde el país ha demostrado tener problemas importantes para atender el deterioro de la situación socio-económica de los sectores más jóvenes de la población.

d)      Avanzar en la incorporación de otros elementos que permitan discriminar situaciones heterogéneas. Los gastos en vivienda y en salud – vinculados a enfermedades crónicas – son un ejemplo evidente que se encuentra presente en todo sistema de impuesto a las personas físicas moderno en el mundo.

e)      El Estado debería tomar medidas – a través de mecanismos de defensa de la competencia y de su política de tarifas públicas – para que la reducción de los impuestos indirectos se traslade a los precios mejorando el nivel de ingreso de los trabajadores, en especial de aquellos más desfavorecidos.

f)        Es necesario evitar la sustitución de impuestos claros – aportes patronales de las empresas públicas, impuestos al consumo de los servicios públicos – por imposición oculta a través de las tarifas. Si el gobierno pretende no perder parte de los recursos que aportan a rentas generales las empresas públicas, la caída de la imposición al consumo de estos servicios y la reducción de los aportes patronales podrían ser sustituidos por un aumento de las transferencias de las empresas públicas. Evitar esta situación es clave tanto del punto de vista de mejorar la eficiencia de las empresas públicas como para no generar imposición oculta a la población vía este mecanismo de sustitución.

PVP - Partido por la Victoria del Pueblo - Frente Amplio - Uruguay