La reforma tributaria propuesta por el gobierno. Algunos elementos para la discusión.

Equipo de Investigación del Instituto Cuesta- Duarte 

A.  Introducción

El objetivo del presente documento es aportar algunos elementos que permitan sustentar la discusión en el movimiento sindical sobre la reforma tributaria propuesta por  el gobierno el lunes 7 de noviembre pasado.  Esto implica que no se pretende realizar un análisis pormenorizado de cada uno de los aspectos incorporados en el proyecto ni de su  grado de articulación y coherencia interna. En particular, se analiza su impacto distributivo y se comparan los principales cambios que afectan directamente a los trabajadores con la situación actual.

B. Características generales de la reforma

La reforma propuesta implica un profundo cambio en el sistema impositivo nacional.  Actualmente, el sistema tributario se encuentra fundado en una altísima imposición al consumo si se compara con estándares internacionales y sobre un conjunto de impuestos que gravan fundamentalmente los ingresos por trabajo, jubilaciones y pensiones. A su vez, el sistema de seguridad social se articula a través de un conjunto de aportes obligatorios de los trabajadores y las empresas y de las transferencias del Estado.

La reforma propuesta simplifica el sistema tributario nacional a partir de la eliminación de un número importante de tributos difíciles de administrar y  la mayoría de ellos con una escasa capacidad para recaudar recursos. Del conjunto de impuestos eliminados se debe destacar la supresión del IMABA, que genera sobre costos a los créditos del sistema financiero, encareciendo el acceso al crédito de las empresas y las familias lo que lo hace un impuesto particularmente negativo en términos de su impacto sobre el funcionamiento del sistema tributario del país.

El otro tributo relevante que se elimina es el COFIS, que grava fundamentalmente los bienes de origen manufacturado funcionando como un impuesto adicional al consumo de estos bienes. A su vez, este impuesto tiene la peculiaridad que se sobre liquida sobre el IVA, lo que lleva la imposición al consumo a niveles superiores al 26 % en algunos casos.

Del punto de vista de los aportes patronales, la generalización de un grado de imposición similar a todos los sectores parece una medida razonable, en un contexto en donde los aportes patronales se habían distorsionado hasta tal punto que existían sectores no gravados, y sectores gravados con tasas superiores al 12 %. A su vez, en el ámbito del Estado las empresas públicas aportan un 26% de la masa salarial. La reforma lleva esta tributación al 7.5% para los sectores industrial, comercial y de servicios que desarrollan sus actividades en la órbita privada y para las empresas públicas no financieras, sin aclarar el caso del sector agropecuario “cuya instrumentación contemplará las particularidades del sector”.

Si bien del punto de vista de las políticas activas de promoción es razonable que el Estado genere beneficios para aquellos sectores cuyo desarrollo resulte estratégico, no parece razonable que dicho estímulo se articule a través del sistema de seguridad social.  Sin embargo, es necesario ser cuidadosos en términos del posible impacto que dichos cambios tengan sobre el mercado de trabajo. Estudios anteriores centrados en la dinámica del sector industrial detectan que los cambios en los aportes de la seguridad social no tienen impactos importantes en términos de creación y destrucción de puestos de trabajo. Sin embargo en otros trabajos sobre comercio y servicios se observa que la reducción de los aportes tendría efectos significativos en términos de la creación de puestos de trabajo. En tanto la mayoría de los sectores que verán reducir su aporte a la seguridad social generan la mayor parte de la demanda de trabajo no es de esperar que la reforma tenga efectos negativos sobre el funcionamiento del mercado de trabajo.

No obstante, los cambios más relevantes se asocian a la introducción del Impuesto a la Renta de las personas físicas (IRPF) y  la reducción de la tributación indirecta a través de la caída de la tasa básica y específica del IVA y la eliminación del Cofis. En el resto del documento el análisis se centra en el efecto de estos dos componentes de la reforma, sin perjuicio de que el resto de las modificaciones constituyen también cambios relevantes en el sistema impositivo nacional.

C. Los principales cambios  y sus impactos

Desde el punto de vista de los trabajadores las modificaciones más relevantes introducidas por la reforma son la incorporación del Impuesto a la renta de las personas físicas, los cambios en los impuestos sobre el valor agregado (eliminación del COFIS y cambios en la tasa básica, mínima y criterios de exoneración del IVA) y la eliminación del impuesto a  las retribuciones personales (IRP).  En este apartado se analiza el posible impacto de estos cambios, comenzado por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y la eliminación del IRP.  Posteriormente, se presentan algunos datos indicativos del posible efecto de los cambios en la tributación al consumo.

C.1 Eliminación del IRP y creación del IRPF

Actualmente, el  IRP grava las remuneraciones nominales de los trabajadores según tramos de ingresos que se definen en función del la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC) de la siguiente forma: