Reflexiones, propuestas, interrogantes.

PENSANDO  EN  LA  FUTURA  LEY  DE  EDUCACIÓN DE  URUGUAY

Escribe: Miguel Soler Roca.

PRIMERA  PARTE

CUESTIONES  DE  MÉTODO

1. Finalidad de este documento

1.1. El propósito de este documento personal es el de aportar algunas ideas que puedan sumarse a todas las que ya existen con vistas a la redacción de un proyecto de nueva Ley de Educación en Uruguay. Tratándose de una contribución personal, sus diferentes partes no han podido tener un desarrollo homogéneo. En algunos casos adoptan la forma de reflexiones y/o propuestas en firme, de las que estoy plenamente convencido; para otros aspectos he propuesto alternativas; finalmente hay casos en que he tenido que conformarme con hacer un simple listado de los posibles contenidos, sin poder tomar posición sobre ellos.

1.2. En ningún caso he intentado dar a este trabajo la presentación de un articulado legal, que será una tarea final a cargo de otro tipo de especialistas. Se abordan en él principalmente cuestiones metodológicas (cómo elaborar la ley) y otras de fondo, susceptibles de contribuir a configurar el marco conceptual y político de la misma. Los lectores encontrarán sin duda que ciertos desarrollos de carácter conceptual son excesivamente detallados, extensos y hasta prescindibles. La Ley no podrá retener consideraciones de ese tipo, aunque fueran acertadas y compartidas. Una ley es un instrumento en que se establece qué ha de hacerse, por qué, cómo y por quién, y, en forma explícita o implícita lo que está prohibido hacer. He aportado, sin embargo, algunas reflexiones o comentarios para que sean recordados durante el debate previo a la adopción de la Ley, de modo que la letra de la misma extraiga su natural concreción de un pensamiento mucho más abierto.

1.3. Me he expresado con total franqueza, por no decir rotundidad. No he querido hacerme intérprete del pensamiento de otros ni procurar aproximarme a lo que pudiera  ser aceptable para todos. No faltarán los conciliadores entre propuestas en desacuerdo. Yo expongo las mías –desde una posición de modestia, no de orgullo– sin pretender que se pierda el tiempo en contraargumentarlas. En democracia son las mayorías las que finalmente deciden. Quedaré muy satisfecho si simplemente se leen las páginas que siguen, redactadas desde mi gran apego a la causa de un nuevo Uruguay.

2. Antecedentes

2.1. Convendría que quienes se ocupen del borrador de la nueva Ley tengan en cuenta, a título informativo y entre muchos otros, los siguientes elementos:

2.1.1. Las prescripciones de la Constitución de la República en materia de educación y de composición y funcionamiento de los Entes responsables de la misma.

2.1.2. La Ley Nº 14.101 de 4 de enero de 1973, titulada Ley de Educación General y más conocida como Ley Sanguinetti, poniendo atención, además del espíritu de su articulado, en el Informe en Minoría de la Comisión de Instrucción Pública de la Cámara de Representantes (transcrito en Cuadernos de Marcha Nº 67, de noviembre de 1972).

2.1.3. La aplicación que la dictadura hizo de dicha Ley.

2.1.4. La Ley Nº 15.739 de 28 de marzo de 1985, entonces llamada Ley de Emergencia, todavía vigente.

2.1.5. La Ley Nº 17.823 de 7 de setiembre de 2004, por la que se adoptó el Código de la Niñez y la Adolescencia.

2.1.6. Otras leyes de educación vigentes en el pasado o en el presente en otros países, en particular países latinoamericanos. Pueden ser de utilidad (tanto  por contraste como por analogía) las leyes españolas del Derecho a la Educación (1985), de Ordenación general del sistema educativo (1990) y de Calidad de la Educación (2002), las dos primeras adoptadas por gobiernos socialistas y la tercera, hoy en suspenso, por la derecha. A estos efectos, sería conveniente pedir con anticipación la colaboración de las Embajadas respectivas.

2.1.7. Ciertas normas de origen internacional, especialmente las que puedan encontrarse en las Oficinas de Representación de la UNESCO en Montevideo y en Santiago de Chile. La cooperación de la Oficina Internacional de Educación de la UNESCO (BIE) en Ginebra puede ser muy útil en la identificación y envío de material de apoyo. Sugiero una atención especial a la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 (de la cual Uruguay es signatario) y a la Recomendación de la UNESCO y la OIT de 1966 sobre la Situación del Personal Docente, ésta no vinculante.

3. El proceso de elaboración de la nueva Ley

3.1. Existen muchas maneras de concebir, redactar y aprobar cualquier ley. Del cómo se hace una ley depende en parte lo que la misma logre prescribir.

3.2. En el momento que se juzgue adecuado (no más tarde en mi opinión de mediados de 2005) el Gobierno podría lanzar el proceso, confiándolo centralmente a una Comisión oficial que tendrá la tarea de proponer un Proyecto de Ley de Educación. Esta Comisión (llamémosla por ahora Comisión Redactora) actuará en la órbita de (el Ministerio de Educación, la ANEP, la Presidencia de la República?) que le prestará el apoyo político y logístico indispensable.

3.3. La Comisión será ampliamente participativa: en ella habrá representantes del Poder Ejecutivo, en particular del Ministerio de Educación y Cultura pero también de otros ministerios asociados a diversos títulos  al quehacer educativo, de las Comisiones pertinentes del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de la Universidad de la República, del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), de las Asambleas Técnico Docentes, de todos los sindicatos de la enseñanza, del PIT-CNT, de las asociaciones de padres y madres vinculadas a la enseñanza, de las asociaciones de estudiantes, de las entidades vinculadas a la producción agraria e industrial, del Instituto Nacional de Colonización, de organizaciones no gubernamentales afines a la educación, de las entidades representativas de los medios de comunicación, y otras que se estime conveniente así como, a título individual, personas con competencias relevantes. En la composición de la Comisión  (cuyos miembros actuarán honorariamente) se buscará un equilibrio entre los representantes políticos, los profesionales de la educación, los juristas indispensables y los sectores de la sociedad que puedan ser considerados como componentes o colaboradores de la comunidad educativa.

3.4. La Comisión Redactora podrá designar tantas comisiones especiales o grupos de trabajo como estime necesario.

3.5. El Gobierno y la propia Comisión Redactora promoverán el más amplio debate público alrededor de la futura Ley. Se realizarán consultas abiertas y reuniones públicas para el examen de cuestiones generales o específicas; se utilizarán recursos postales e informáticos para recoger opiniones de ciudadanos o de grupos ciudadanos; se solicitará la cooperación de los medios de comunicación social y se visitarán centros de enseñanza, recogiendo el parecer de docentes, alumnos y vecinos interesados. En todas estas actividades se procurará una vigorosa participación de la población del Interior y del mundo rural, así como de los habitantes de asentamientos suburbanos. En esta etapa el trabajo voluntario de estudiantes de las carreras docentes y de las Facultades de Humanidades y Ciencias de la Educación y de Ciencias Sociales de la Universidad de la República puede constituir un importante aporte a la elaboración de la Ley y a su propia formación.

3.6. No estimo necesario solicitar la colaboración de expertos externos financiados por el erario público. Podría ser conveniente informar a las Representaciones de la UNESCO y de las Naciones Unidas en Montevideo por si en algún momento se requiriera la colaboración de un técnico en algún aspecto muy especializado. En casos así, el financiamiento sin costo para el país lo pueden aportar los organismos internacionales. Pero la redacción y sanción de la Ley han de ser actos de soberanía, a cargo de ciudadanos y legisladores uruguayos, lo que no impide las prácticas habituales no vinculantes de la cooperación y la solidaridad internacionales.

3.7. En cuanto al calendario de actividades considero que conviene promover el inmediato intercambio abierto y libre de opiniones en todos los ámbitos interesados, que de hecho ya ha comenzado. A cierta altura (he sugerido a mediados de 2005) se constituiría la Comisión Redactora, lo que no obsta para la prosecución del debate no institucional en el medio social. La Comisión Redactora dispondría de un cierto tiempo para sus trabajos (¿un año tal vez?), de modo de elevar el Proyecto de Ley a mediados de 2006 y lograr su sanción legislativa a más tardar a fines de 2006 o principios de 2007, cuando resten al actual gobierno tres años para las etapas de transición y de plena aplicación de la nueva Ley.

3.8. Se podría examinar la conveniencia de que la Comisión Redactora, hacia la mitad de su mandato, convocara o se asociara a la realización de un Congreso Nacional Pedagógico (por llamarlo de algún modo) presentando al mismo una especie de Libro Blanco de la Educación que incluiría las ideas matrices de la futura Ley, sin darle aún forma de tal. Dicho Congreso podría resultar de una iniciativa tanto gubernamental (tipo Congreso de Piriápolis de 1949) como sindical (tipo Congreso Nacional de Educación de 1945 o las dos etapas del Congreso de Maestros Rurales de 1944 y 1945). Pero las propuestas de la Comisión Redactora también podrían ser examinadas en 19 reuniones departamentales, tal vez con mayor rendimiento que en un congreso nacional que tendería a urbanizar  mucho los aportes y conclusiones.

3.9. Al quedar listo el Proyecto de Ley producido por la Comisión Redactora y antes de su debate legislativo convendría obtener su publicación y distribución gratuita a toda la población, de modo que aquel debate se siga enriqueciendo con opiniones ciudadanas. La prensa podría colaborar en la edición y distribución del proyecto, como se ha hecho en otros países. Simultáneamente habría que darlo a conocer por vía informática. El Gobierno dará amplia difusión por vía impresa (de ser posible gratuitamente) y por vía informática al texto de la Ley que resulte finalmente adoptado.

3.10. Alternativa de método: no se crearía Comisión Redactora y la Comisión de Instrucción Pública de la Cámara de Representantes, integrada con la homónima de Senadores, procedería a elaborar el Proyecto de Ley, convocando a todas las partes interesadas para garantizar un cierto grado de participación ciudadana. No soy partidario de esta fórmula pero puede ocurrir que ella sea propuesta. Si ése fuera el caso, a mi juicio habría que movilizarse a favor de la otra, más lenta pero más participativa y más concientizadora.

4. Características deseables de la nueva Ley

4.1. Habría que definir lo antes posible los alcances de la ley.

4.1.1. Ésta puede referirse solamente a la educación preuniversitaria o incluir también la superior, recordando que ésta ya dispone de su propia legislación. Sin duda cuando se ocupe de los mecanismos de coordinación del sistema educativo forzosamente se referirá también a la superior, pero no conviene, a mi juicio, insertar ahora en este debate los temas universitarios.

4.1.2. La nueva ley tratará principalmente de la educación pública pero no puede dejar de contener disposiciones respecto a la privada.

4.1.3. Existe por un lado un ámbito institucional, formal, sistemático, escolarizado de la educación pero también existen modalidades educativas no formales, la acción de particulares, la de ciertas organizaciones no gubernamentales, la de los medios de comunicación, etc. Convendría no limitar el concepto de educación a la claramente escolar y que la ley diga lo indispensable para el fomento de otras vías menos formales contribuyentes al mejoramiento del nivel educativo y cultural en general.

4.1.4. De los alcances que se dé a la ley puede derivarse su nombre. Podría llamarse Ley de Educación, Ley de Educación General, Ley de Educación Común. etc.

4.2. Conviene que el Proyecto de Ley sea un documento relativamente breve, redactado en lenguaje comprensible por todos los ciudadanos y que no entre en excesivos detalles que puedan afectar la autonomía de los Entes responsables de aplicarla.

4.3. La Comisión Redactora podrá incluir en el proyecto de ley soluciones alternativas en aquellos aspectos de importancia en que quienes sostengan una posición minoritaria requieran que así conste, para la oportuna decisión del Poder Legislativo.

SEGUNDA  PARTE

POSIBLES  CONTENIDOS  DE  LA  LEY

1. Exposición de motivos (o preámbulo)

1.1.Esta parte podrá ser redactada al término de los trabajos de discusión y redacción de la Ley, aportándosele todas las consideraciones previas que se juzguen convenientes para una correcta interpretación de la misma.

1.2. Convendría incluir una breve justificación de la necesidad de la Ley, por lo menos con los siguientes argumentos: 1) El país de hecho carece hoy de una normativa explícita y actualizada sobre la educación preuniversitaria. La Ley de 1985 (ley de emergencia al ser aprobada) es hoy totalmente obsoleta. 2) El país se apresta a un cambio político-social importante y la educación ha de incorporarse a ese esfuerzo. Necesitamos una educación que dé plena vigencia a su función de factor de cambio. 3) La Humanidad ha ingresado a su tercer milenio caracterizado en estos momentos por graves contradicciones entre las potencialidades del saber de que dispone y las injustas condiciones en que viven muchos de los habitantes del planeta y una elevada proporción de uruguayos; actualmente la educación no sólo convive con esa contradicción sino que colabora en ella, agravándola. La Ley ha de contribuir a revertir esta situación. 4) Por la acción parlamentaria, nutrida con las ideas de toda la sociedad, se ha de asignar a la educación la función de esclarecer las actuales condiciones de vida y la de contribuir al advenimiento de otras propias de una civilización justa y avanzada. La educación en general y la de carácter obligatorio en particular, ha de recuperar su condición de pronunciamiento político (en el sentido ennoblecedor de este término) de parte de la comunidad nacional y ha de enmarcarse en una política de Estado plenamente soberana y justiciera, para lo cual requiere el respaldo explícito de una Ley, de ser posible emanada de un consenso nacional.

1.3. Cabría decir que las precedentes leyes de educación surgieron marcadas por otras coyunturas históricas: la de 1973 por el elevado grado de conflictividad y represión propio de la predictadura; la de 1985 por la urgencia de adoptar varios principios que contrarrestaran los de la dictadura y por la necesidad de reorganizar el gobierno de la educación. En contraste, el signo característico de esta Ley es el de reconocer en la educación, entre otras finalidades, la de sumarse al proceso de cambio políticosocial decidido por la mayoría de los ciudadanos.

1.4. Por consiguiente, se ha de optar por legislar desde un horizonte a mediano plazo, de ser posible no inferior a dos décadas, para evitar los traumáticos ajustes a que en el pasado se han visto sometidas las prestaciones educativas por el accidentado relevo de situaciones político-partidarias. Dada la celeridad con que se están produciendo los cambios en todo el mundo, la Ley expondrá, cuando parezca conveniente,  formulaciones flexibles, que permitan adaptaciones coyunturales sin recurrir a nuevas sanciones parlamentarias.

1.5. La exposición de motivos podría referirse al proceso de gestación y elaboración de la Ley, a los métodos de trabajo aplicados, al nivel de participación social y otros aspectos que la ubiquen en la historia nacional.

2. Sobre concepto de educación

2.1. La educación es una función que toda sociedad necesita organizar y cumplir para hacer posible que cada uno y todos sus habitantes logren el pleno desarrollo de sus potencialidades físicas, intelectuales y sociales y, a la vez, se integren en la comunidad de manera de contribuir a la afirmación de la identidad nacional, al logro de los objetivos que el País se haya fijado y al aporte que a éste corresponda en el mantenimiento de la paz, la comprensión internacional y el progreso de la especie humana con pleno respeto de los derechos de cada uno de sus integrantes. 

2.2. Dicha función general se dirige a la vez a dos ámbitos complementarios: por un lado la práctica y defensa de los rasgos culturales positivos que caracterizan al Uruguay, por otro la dotación de instrumentos para que el educando contribuya a la concepción y ejecución pacífica de los cambios que la evolución de la sociedad imponga. Conservar y renovar, sin innecesarios conflictos, he ahí uno de los difíciles desafíos de todo programa educativo.

2.3. La educación nacional contribuirá por dos vías a la formación de los educandos: aportándoles conocimientos y actitudes que garanticen una buena cultura general y dotándoles de capacidades que les permitan participar de manera calificada en la producción del saber y de los bienes y servicios que el país necesita para el bienestar de sus habitantes. La Ley procurará que los objetivos humanísticos y económicos (no economicistas, desde luego) de la educación resulten complementarios y no excluyentes.

2.4. La presente Ley se ocupa, pues, de la formación general y humanística del futuro ciudadano, así como de la formación técnica y profesional de nivel medio, en el entendido de que corresponde a la Educación Superior, de la que esta Ley no se ocupa, atender las necesidades educativas que excedan las mencionadas áreas. En este sentido, puede decirse que la presente es una ley de educación general o común.

2.5. Al utilizar la expresión educando el presente documento se refiere a toda persona que por disposición imperativa legal o por su propia voluntad requiera apoyo educativo, cualquiera sea su edad, su género y condición socioeconómica. En el marco de esta ley está implícito el objetivo de educación para todos.

2.6. Ello responde al hecho fundamental de que la educación es un derecho reconocido a toda persona por los instrumentos normativos internacionales (en particular el Art. 26 de la Declaración Universal de DD.HH). Nuestra Constitución, que prescribe otros derechos como la vivienda, el trabajo, la huelga, la propiedad, la reunión pacífica, etc., no menciona de manera explícita el derecho a la educación. Sí menciona en el Art. 41 que “la educación de los hijos para que éstos alcancen su plena capacidad corporal, intelectual y social, es un deber y un derecho de los padres". No obstante, puede considerarse que el derecho a la educación de toda persona está implícito en la Constitución por cuanto el Art. 68 que se ocupa más en detalle de la educación forma parte de la Sección II, “Derechos, deberes y garantías” y por el hecho de que Uruguay es Estado Parte de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 que establece ese derecho (Art. 28) y que considera niño a todo ser humano menor de 18 años (Art. 1). Igualmente ha suscrito el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (NN.UU, 1966) que se refiere a ese derecho como compromiso de los estados firmantes, entre ellos Uruguay. De cualquier manera, la futura ley debiera decir claramente que la educación es un derecho de todos los habitantes del país. Conviene que se agregue que las autoridades, con el concurso de la sociedad, velarán porque el ejercicio de este derecho sea realmente universal y efectivo, con el apoyo de la frase del Art. 70 constitucional que dice: “La ley proveerá lo necesario para la efectividad de estas disposiciones”.

2.7. Conviene que el texto sostenga un concepto amplio de la educación, evitando que se confunda con enseñanza, aprendizaje, instrucción y otras expresiones que le son complementarias pero que no la reemplazan. Es importante recordar que tratándose de educación general el acento, más que en el acopio cognoscitivo ha de ponerse en la construcción de la personalidad del educando, con un conjunto de valores, hábitos, formas de expresión, de trabajo y de relacionamiento social que hagan de él un ciudadano. En nuestra concepción de la Ley, la noción de aula es completada por la de taller, lugar de trabajo, de experimentación, de debate, de participación, de autogobierno. Los centros educativos en el Uruguay del Siglo XXI han de dar también a los educandos oportunidades de vivir la solidaridad, la ética, la responsabilidad ante sí mismos y ante la sociedad.

2.8. En esta parte relativa al concepto de educación podría incluirse una glosa al Art. 68 constitucional (que nos vino íntegro de la Constitución de 1966) sobre libertad de enseñanza, aprovechando la ocasión para redactar en la ley de mejor manera las disposiciones de dicho artículo y refiriéndose a los centros privados de educación con palabras que no dejen lugar a dudas. Corresponde al Gobierno ofrecer educación gratuita para todos en centros públicos y, a la vez, ejercer el control sobre las instituciones privadas cuyo funcionamiento sea autorizado. Es en ese marco de dos opciones diferentes que los padres o tutores ejercerán el derecho constitucional a elegir para sus hijos o pupilos “los maestros o instituciones que deseen”. Personalmente, encuentro insuficiente que debamos ceñirnos al Art. 68 constitucional en cuanto a que “la ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos”. Tal vez se pueda negociar que la ley agregue que los mecanismos de coordinación del sistema educativo que se establezcan velarán porque la educación privada haga suyos los fines y principios adoptados para la educación pública. 

3. Principios fundamentales (o principios generales, o básicos, o rectores, o esenciales)

3.1. La ley insistirá en los principios de validez ya consagrada: laicidad (explicando en qué consiste), gratuidad en todos los niveles (comprometiendo los alcances de la misma para que en situaciones extremas no existan impedimentos al derecho a la educación) y obligatoriedad (precisando en qué tramos de edad o de estudios, incluyendo tal vez algunas edades previas al ingreso a la educación primaria). No me extiendo en la justificación de estos tres principios –que conviene que encabecen la enumeración de los mismos– porque gozan de aceptación general en la República.

3.2. Principio de integralidad: a) se educa a toda la persona en todas sus dimensiones (favoreciendo incluso el aprendizaje de lenguas y tecnologías de uso contemporáneo para que los centros privados no aparezcan como “mejores”) y b) se ofrece educación a todas las personas que la requieren, incluyendo a quienes necesiten educación especial y a quienes están sometidos a régimen carcelario. Se estimulará a jóvenes y adultos a incorporarse a servicios educativos, de diferentes niveles y modalidades, hasta lograr que como mínimo el promedio educativo de la población adulta uruguaya corresponda a una enseñanza de nivel medio. Esta educación de vocación integral ha de coadyuvar a los esfuerzos del Gobierno y de la sociedad en el área de la promoción cultural y a los servicios formales y no formales de capacitación de jóvenes y adultos para el trabajo.

3.3. Principio de compensación de todos los déficit de origen económico, social y cultural que puedan afectar el normal desarrollo de la persona. Prefiero que se diga que la educación ha de ser compensatoria y no asistencial. La compensación educativa debería ser transitoria, selectiva y nunca humillante; la asistencialidad resuelve problemas inaplazables pero puede generar dependencia. Una educación compensatoria supone que los centros educativos han de contar como mínimo con servicios de alimentación y de distribución de medios para asegurar la igualdad de los procesos de aprendizaje y han de guardar relaciones estrechas de cooperación mutua con otros servicios comunitarios que velan por el bienestar del niño, del adolescente y de sus familias, en áreas como la salud, la recreación, la vivienda, el ingreso familiar, etc.

3.4. Princpio de autonomía. Respaldado por una larga tradición de luchas, éxitos y violaciones que no es el momento de describir, este principio está claramente enunciado en el Art. 202º de la Constitución actual. De hecho, conforme a lo que éste prescribe, toda la educación pública oficial, de todos los niveles y modalidades, ha de estar “regida por uno o más Consejos Directivos Autónomos”, cometiéndose a la Ley –a esta Ley que ahora estamos comenzando a elaborar, no lo olvidemos–, según los Arts. 203º y 204º, todo lo relativo a la designación o elección de los miembros integrantes de los respectivos Entes rectores. No cabe duda alguna de la voluntad del constituyente de salvaguardar toda la educación pública de los posibles efectos de la acción de los partidos políticos en el área de la educación. Esto no supone, naturalmente, que el Estado en su conjunto pueda desentenderse de sus responsabilidades en materia educativa ni que aquellos Consejos puedan actuar, cada uno por su cuenta, al margen de las líneas de política general que ha de marcar la futura Ley, al margen del resto de la estructura educativa y al margen de los intereses legítimos y dinámicos del conjunto de la sociedad. Del logro de este equilibrio entre el poder asignado a Consejos autónomos, la preocupación del Estado por un tema de tanta importancia y los intereses de la comunidad educativa y de la sociedad toda, depende la plena vigencia de esta Ley y el cumplimiento de los altos fines que se asignan en ella a la educación. En buena medida ese equilibrio depende, aunque no exclusivamente, del buen criterio que se aplique en la elección de los miembros de los respectivos Consejos, tanto aquellos provenientes del Poder Ejecutivo, con la venia correspondiente del Senado, como de aquellos que representen a las distintas colectividades interesadas en el quehacer educativo. El país ha vivido amargas experiencias por la ausencia de ese buen criterio elector.

3.5. Principio de participación, que debe aplicarse a todos los aspectos de la actividad educativa y que ha de concretarse en lo siguiente: Énfasis en la importancia de que los miembros de la comunidad educativa sean reconocidos como tales y puedan cumplir funciones de responsabilidad, tanto en el funcionamiento de los centros educativos como en el gobierno a diversos niveles del sistema educativo. Reconocimiento de las ATD (u organismo similar) como entidades participantes en la definición, ejecución y evaluación de las acciones educativas. Expreso reconocimiento de los derechos sindicales de todos los trabajadores de la educación y del derecho de los estudiantes a crear sus propias organizaciones y a intervenir en el quehacer educativo. La redacción de esta parte no debe limitarse a la aceptación de estos derechos sino que debe expresar el interés colectivo por lograr que ellos se ejerzan realmente. En resumen, corresponde al Gobierno el estímulo a la participación ciudadana en la educación y la aceptación de las consecuencias de la pluralidad de voces.

3.6. Principio de centralidad del educando en los procesos educativos, es decir, el reconocimiento de que el agente fundamental de la acción educativa es el educando. Es en éste, en lo que sabe conocer, sabe hacer y sabe ser, que se mide finalmente el resultado de todo sistema educativo. Por otra parte, para que devenga persona y ciudadano a plenitud ha de ser él, viviendo como sujeto los procesos educativos, el constructor de sí mismo. Es fundamental que los centros educativos no se limiten a ser dispensadores de conocimientos sino que cumplan la función de facilitar en el educando el conocimiento y uso de las herramientas que a lo largo de la vida le han de permitir seguir accediendo a nuevos saberes (educación permanente). De ahí la importancia del dominio de los diversos lenguajes de que hoy disponemos (con uso asiduo y competente de la lectura, entre otros), tanto para el análisis introspectivo como para el examen dialogal de los temas de interés colectivo.

3.7. Principio de adecuación (o de flexibilidad, no encuentro la mejor palabra) por el cual en la programación y metodología de los procesos educativos deben tenerse en cuenta las circunstancias que los rodean, es decir, las características tanto individuales como colectivas de los educandos, así como las del medio en que se actúa. El sistema educativo nacional ha de garantizar rasgos comunes a la educación en todo el país, pero ello no impide que en las diferentes circunstancias los educadores estén en capacidad de tomar en consideración el contexto en que trabajan. Esto legitima la existencia de una educación rural, una educación de jóvenes, adultos y adultas, una educación en áreas de contexto crítico, etc. La columna vertebral es una; las vértebras cumplen tareas diferentes según donde estén emplazadas, contribuyendo a la robustez del conjunto.

3.8. Principio de calidad de la educación. No se trata de una oferta educativa que por alcanzar universalidad se vea constreñida a sacrificar su calidad. Todo lo contrario. Cobertura horizontal y profundidad han de ser compatibles. Uruguay está en condiciones de velar por la constante mejora de la calidad de la educación que brinda. Ésta depende de numerosos factores que son comentados más adelante.

3.9. Principio de libertad. Se establecerá la libertad de los centros educativos, de su personal docente y de sus educandos de acceder a todas las fuentes de información y cultura. Igualmente la Ley prescribirá con claridad que todo docente, cualquiera sea el nivel y modalidad en que ejerce sus funciones, tiene derecho a gozar de plena libertad en el desempeño de las mismas (libertad de cátedra), en el entendido de que ello no obsta para que deba atenerse a las prescripciones de la Constitución, de la Ley y de las normativas emanadas de autoridad competente. Debe establecerse, también, el derecho de los docentes a recurrir, individual o sindicalmente, las disposiciones emanadas de dichas autoridades. Por otra parte, la Ley reconocerá que los alumnos gozarán de plena libertad para cultivar con independencia su identidad personal y sus principios éticos y cívicos y para expresarse, reunirse y organizarse en defensa de sus intereses y como vía de exteriorización de sus pensamientos y su creatividad.

3.10. Principio de responsabilidad. Me refiero principalmente a la responsabilidad del Estado respecto a la educación, a la que ha de considerar no sólo como una prioridad sino también como una función insoslayable. La conducción de la educación formal queda a cargo directo de Entes que gozan y han de gozar de plena autonomía, pero corresponde al conjunto del Estado brindar a dichos Entes todos los medios que se requieran y favorecer que el sector público haga de la educación de todos un gran compromiso nacional.

3.11. Principio de naturaleza política de las acciones educativas. La ley debe reconocer que al organizar la labor educativa de las próximas décadas no puede sino hacerlo en un contexto político determinado, que es el de una democracia en proceso de cambio para, por un lado, superar un conjunto de déficit arrastrados del medio siglo reciente y, por otro, proyectar al Uruguay a una situación general de pleno respeto de los DD.HH., de bienestar compartido, de explotación racional y eficiente de nuestras posibilidades productivas y de inserción constructiva y solidaria en una comunidad internacional afectada por el predominio de fuerzas en muchos aspectos contradictorias con los valores que han de orientar la sociedad uruguaya del futuro. Esto legitima la consideración de la educación pública como una verdadera política de Estado. Se ha de desprender de aquí el pleno reconocimiento de la naturaleza política de los actos educativos, lo que, conforme al principio de laicidad, no puede suponer ningún tipo de compromiso partidista del sistema educativo o de los educadores en el ejercicio de sus funciones.  

4. Fines de la educación general

4.1. Señalar como fin fundamental el de contribuir a que los educandos logren el mejor desarrollo posible de sus potencialidades corporales, intelectuales, sociales, afectivas y estéticas, ofreciendo procesos educativos en los cuales el educando tenga oportunidades de construir de la manera más autónoma posible su personalidad y su saber.

4.2. Contribuir a que los educandos se formen como miembros de su comunidad local, nacional y universal, mediante los conocimientos adecuados y la vivencia y puesta en práctica de valores y actitudes que hagan de ellos seres solidarios, cooperativos, conscientes de sus derechos y de los derechos de los demás, capaces de vivir en paz y democracia.

4.3. Lograr en los educandos un buen desarrollo de su capacidad crítica y autocrítica y se liberen, mediante la práctica razonada de una convivencia dialogal, de los prejuicios, los estereotipos, los temores infundados, el rumor, la mentira, el acatamiento de pautas culturales basadas en la simple propaganda, el consumismo, el individualismo, el racismo, la discriminación, la violencia y otros antivalores que hoy esclavizan a tantos seres humanos.

4.4. Lograr que la sociedad en su conjunto atribuya a la educación y en particular a la educación pública una elevada jerarquía como sector fundamental para el progreso y la felicidad de la comunidad nacional, dotándola de los medios necesarios y brindando todas las facilidades para que los trabajadores de la educación ocupen en la sociedad un sitial que les permita el ejercicio pleno de su magisterio y de su influencia en la conformación de una identidad nacional basada en principios de libertad, fraternidad y democracia.

4.5. Dar oportunidades de educarse y de elevar su nivel cultural y laboral a los jóvenes y adultos que por distintas razones se encuentren por debajo del nivel admitido como correspondiente a la culminación de la enseñanza obligatoria. Interesa en este aspecto lograr la más rápida erradicación del analfabetismo residual, la disminución de las tasas de  analfabetismo funcional y la creación en jóvenes y adultos de una apetencia de procesos educativos que contribuyan a su autorrealización, su autoestima y su inserción participativa en la sociedad.

4.6. Sería de desear que al cumplir los requisitos propios de los tramos de escolaridad obligatoria los y las adolescentes uruguayos(as) se caracterizaran por el siguiente perfil: a) dominar enteramente los conocimientos instrumentales esenciales, incluso en materia de lenguas extranjeras e informática; b) disponer del bagaje de conocimientos inherentes a la cultura general y a un nivel básico de ciencias sociales, exactas y naturales; c) conocer, en la medida de lo posible mediante experiencias sobre el terreno, las características fundamentales del Uruguay actual, sus problemas y los esfuerzos que se estén realizando por resolverlos; d) disponer de información y de actitudes personales ante la misma acerca del pasado de nuestro país, desde sus orígenes hasta el momento presente, de manera que puedan ubicarse en una línea de continuidad de las grandes realizaciones nacionales y en una línea de juicio crítico y previsor ante aquellas etapas que fueron para el pueblo uruguayo de dolor y de opresión; e) poseer información actualizada y ser capaz de servirse de ella acerca de la realidad del mundo actual, en particular la de los países latinoamericanos, con un conocimiento mayor de los del MERCOSUR, así como estar al corriente de la existencia, funciones y problemas de los organismos creados para la convivencia internacional y regional; f) haber tenido experiencias de participación democrática en sus centros educativos y fuera de ellos, de manera de sentirse situados responsablemente frente a las cuestiones de orden público local, nacional e internacional; g) haber recibido información objetiva sobre sexualidad y estar en condiciones psíquicas tanto de contribuir solidariamente al bienestar de su familia actual como de constituir la propia sobre bases de cooperación, respeto mutuo y responsabilidad; h) haber desarrollado las actitudes y competencias necesarias para vivir en la curiosidad y con el deseo de amplir su horizonte de conocimientos, sea mediante la prosecución de sus estudios regulares, sea haciendo uso de las modalidades de educación no formal, sea por un esfuerzo continuado de autoformación; i) poseer una elevada valoración de todas las formas de trabajo (físico, intelectual, artístico, etc.) como recurso para subvenir a los requerimientos de la existencia pero también como ámbito de realización personal y de aporte a la construcción de la sociedad.

5. De las funciones de la educación respecto a la sociedad

5.1. Además de los fines sociales ya enumerados, la educación se encuentra muchas veces solicitada para contribuir a la atención de numerosas funciones en la sociedad, tales como las siguientes. (Algunas de estas funciones pueden ser incorporadas al capítulo de fines):

5.2. Contribuir a la paz y al desarme universales mediante la difusión y la práctica de los principios de la cultura de la paz.

5.3. Contribuir a un correcto conocimiento de la situación nacional y mundial en materia de recursos naturales renovables y no renovables y suscitar actitudes y prácticas de defensa de los recursos del suelo, del subsuelo y del mar y del medio ambiente en general.

5.4. Favorecer en los centros educativos y desde ellos todo cuando apoye la comprensión intercultural e interreligiosa y la convivencia pacífica de las diferentes culturas, religiones y regímenes políticos.

5.5. Inducir en los educandos actitudes y prácticas razonadas de consumo responsable.

5.6. Contribuir decididamente al combate contra el uso de drogas.

5.7. Contribuir al conocimiento y al desarrollo del espíritu crítico ante las formas actuales de organización de la economía nacional y mundial, de modo que los educandos perciban razonadamente los riesgos y efectos del actual modelo de distribución de la riqueza y se abran a la posibilidad de introducir cambios que por vías pacíficas contribuyan a la supresión de las injusticias y de las riquezas y pobrezas extremas que caracterizan el mundo de hoy.

5.8. Contribuir a las modalidades pacíficas de lucha contra toda forma de discriminación, en particular la discriminación de género.

5.9. Establecer vínculos con quienes contribuyen a la producción nacional, en las áreas  industrial, agraria y de servicios, como vía de sensibilización ante los problemas de la economía nacional y para suscitar vocaciones en los educandos futuros trabajadores.

5.10. Apoyar desde los centros educativos programas y campañas de interés nacional en áreas tales como la salud (vacunaciones, higiene pública, medicina preventiva, alimentación racional, etc.), la producción (combate contra la erosión y la explotación irracional de los recursos del suelo y del subsuelo, defensa de los recursos hídricos nacionales y regionales, conocimiento de los cometidos del Instituto Nacional de Colonización, de los Entes productivos del Estado, etc.), la cultura (protección de bienes de uso público, difusión de la labor de los museos, los artistas y los artesanos nacionales, colaboración mutua con las bibliotecas públicas, participación y/o asistencia a espectáculos artísticos, etc.).

6. De las funciones de la educación respecto al desarrollo individual del educando

6.1. Hacer, con participación de la comunidad, todos los esfuerzos necesarios para garantizar la inscripción oportuna de los educandos en los centros escolares, su asistencia regular y su permanencia como mínimo hasta el cumplimiento de la obligatoriedad legal.

6.2. Crear en el alumno, mediante el análisis crítico colectivo, baluartes contra la antieducación, es decir, todas aquellas prácticas difusoras de valores contradictorios con los que preconiza el sistema educativo.

6.3. Facilitar, mediante actividades prácticas de análisis colectivo, que los educandos se sitúen críticamente ante los medios de comunicación y las tecnologías de uso contemporáneo, aprendiendo a hacer de ellos un uso conforme a sus intereses, a las necesidades de su desarrollo personal y a los valores socioculturales de general aceptación.

6.4. Crear en los centros educativos oportunidades para que, recogiendo los estímulos emergentes de la actualidad, los educandos discutan con fines educativos problemas de dentro o fuera de las fronteras nacionales y organicen actividades en que pongan en práctica su sentido de solidaridad responsable.

6.5. Favorecer que se sitúen debidamente ante la sexualidad y en general ante sus relaciones de género.

6.6. Facilitar la comprensión objetiva de los hechos políticos de actualidad y de la dimensión política de la vida en sociedad, brindando información sobre derechos y deberes cívicos y oportunidades de realizar la práctica democrática de los mismos.

6.7. Habilitar al educando para que conozca y emplee los diferentes lenguajes expresivos que tiene hoy la comunicación humana.

6.8. Brindar a los educandos el máximo de oportunidades de participación en la acción del centro educativo, acostumbrándolos a intervenir en la vida colectiva con libertad, generosidad y responsabilidad.   

7. Estructura del sistema de educación

7.1. No me siento en condiciones de formular propuestas suficientemente concretas pero señalo algunos criterios que podrían orientar los debates.

7.2. El primer criterio a dilucidar es el de las edades educables. Hay países que establecen las posibilidades educativas desde el nacimiento, mediante guarderías, insistiéndose en que el trabajo a partir de ese momento y de ahí en adelante ha de ser más educativo que asistencial. Se establece en esos casos un tramo llamado inicial, no obligatorio, que generalmente llega a los tres años de edad. Un segundo tramo, llamado a veces preescolar, otras preprimario, atiende las edades de cuatro y cinco años. Se va generalizando que la obligatoriedad comience a los cinco años. Parece pasada la moda de establecer un ciclo de educación general básica de 8 o 9 años de duración, atendido por una única institución. Se tiende a volver a separar una primaria de seis de una secundaria de otros seis. Esta última, a su vez, plantea los problemas relativos al momento en que deja de ser común para pasar a ser diferencial, en que deja de ser obligatoria para ser optativa y en que deja de ser exclusivamente preuniversitaria para poder ser también de formación técnico-profesional de nivel medio, terminal o vestibular de la superior. Se plantea también un problema de nomenclatura. El Art. 70 de la Constitución vigente se refiere a la enseñanza media y el Art. 202 a la enseñanza secundaria.

7.3. Siempre en torno a las edades, no me queda claro si la obligatoriedad rige para las personas de edades correspondientes a la enseñanza media o para todas aquellas que aún no han satisfecho los requerimientos de la enseñanza media, cualquiera sea su edad. Si las enseñanzas primaria y media son obligatorias (Art. 70) y alguien, con cincuenta años de edad no ha completado cualquiera de esos tramos, ¿está obligado a asistir a clases?

7.4. En general las leyes subdividen la educación media o secundaria en dos ciclos, uno general, otro que apunta al tratamiento diferencial de los estudiantes de la técnico-profesional y/o que encamina a los estudiantes hacia bachilleratos más o menos especializados, en general asociados a la prosecución de estudios de nivel superior. En Uruguay, si no estoy mal informado, se suma a esto la coexistencia de varios planes de educación media, cada uno producto de sucesivas reformas, con sus respectivas divisiones temporales.

7.5. La nueva ley está obligada a poner orden en todo esto. Establecer, por ejemplo: a) si algunas de las edades previas a los seis años tienen carácter obligatorio y a qué tipo de instituciones corresponde atenderlas; b) si el sistema de educación pública se ocupará de otras edades iniciales no obligatorias y en qué tipo de instituciones; c) si la educación primaria (a la que doy por supuesto que se asignará una duración de seis cursos) aplica el criterio de obligatoriedad por la satisfacción del sexto curso o por haberse llegado a una edad límite; d) cuál es el verdadero nombre del ciclo (o ciclos) que siguen a la primaria; e)  cuánto dura el primer ciclo, si tiene carácter común para todos los estudiantes y si es obligatorio (hasta qué curso o hasta qué edad); f) cuáles son las alternativas dentro de la enseñanza media de segundo ciclo (una ley española les llama itinerarios), y en cuáles de ellos rige la obligatoriedad.

7.6. Un problema a definir igualmente es el de la delimitación en el nivel medio entre la enseñanza general y la enseñanza técnico-profesional, esta última naturalmente de nivel medio. Conviene precisar si hay un tramo inicial común, indistinto, posprimario y a qué altura y en qué instituciones se abre la trayectoria técnico-profesional. Igualmente habrá que decidir si hay pasarelas de tránsito de una a otra modalidades educativas, teniendo siempre presente que conviene evitar que la formación técnico-profesional sea percibida como de status inferior a la educación media general. Deberá aclararse también cuáles son las articulaciones entre toda esta enseñanza media y la educación superior, cuál es el estatuto del título de bachiller, en qué instituciones se otorga y qué derechos confiere con vistas a la prosecución de los estudios o con vistas a la etapa laboral.

7.7. En todo caso convendría que la Ley procurara que la educación común o general de todos los adolescentes, a la que se supone obligatoria y previa a toda especialización, fuera lo más prolongada posible.

7.8. Al concebir la estructura del sistema habrá que situar la educación especial (sólo primaria, también preescolar, también media, también técnico-profesional?), la educación de adultos, que en su modalidad formal en Uruguay siempre ha atendido los niveles primario, secundario y técnico-profesional, y modalidades de creciente importancia como la educación no formal, a distancia y otras.

7.9. El Código de la Niñez y la Adolescencia plantea varios problemas al sistema educativo por sus reiteradas referencias a la educación, tanto de niños y adolescentes en general como de aquellos confiados a su custodia. Creo conveniente que se examinen, a los efectos de la futura Ley de Educación, las relaciones de principios y de acciones entre las autoridades de la educación y el recientemente creado Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), delimitando las respectivas competencias a la luz de la amplitud de las que el Art. 68º del Código de la Niñez y la Adolescencia confiere al INAU.

7.10. Para uso de los legisladores, la estructura retenida para el sistema educativo debería ser presentada en un organigrama.

8. De los centros educativos y su organización

8.1. Conviene que la Ley no emplee un concepto limitado y tradicional de centro educativo, dando a entender que se refiere solamente a escuelas y liceos. Para mí centro educativo es todo ámbito en que, gracias a una relación dialogal entre seres que se educan y se intereducan, se producen procesos de cambio en el saber, en el comportamiento y en el ser de las personas. La Ley no podrá, posiblemente, ir tan lejos, pero debe dejar la puerta abierta no sólo a la diversidad de centros educativos hoy existente sino a los que puedan aparecer en el futuro. Hay países que cuentan con educadores de calle. La calle es, como ocurre espontáneamente en tantas ciudades del mundo, un ámbito poderosísimo de formación y de malformación de niños y jóvenes. Una acción educativa allí cuenta tanto como la de un centro educativo. No me cuesta nada imaginar un educador rural a caballo que lleva su centro educativo en una mochila, toda vez que para algunos educandos aislados no hay otro medio de incorporarse a la cultura nacional. Otro ejemplo: los barcos pesqueros en que muchos marineros cubanos se alfabetizaron en alta mar, allá por los años sesenta.

8.2. Descarto también la idea de que todo centro educativo ha de disponer de un edificio construido y mantenido por el Estado. El Uruguay actual ha de ser capaz de movilizar fuerzas populares para sustituir escuelas-tugurio por locales decorosos, en que la comunidad, estimulada, asesorada, se sienta en su casa porque ésta resultó de su esfuerzo, de ser posible compartido con aportes municipales o estatales. Y en cuanto al mantenimiento, la vigilancia y la orientación técnica, éstas corresponden al Estado pero los trabajos pueden muchas veces ser asumidos por la comunidad y en la enseñanza media y mucho más en la técnico-profesional y en la de adultos por los educandos, haciendo de modo que no se sientan mano de obra explotada sino aprendices de ciertas técnicas y defensores conscientes del espacio en que se educan. La Ley podría recoger brevemente estas ideas, asociadas al principio de participación, ya expuesto.

8.3. Y en cuanto a los centros educativos como espacios de trabajo y convivencia, conviene que vayan más allá de estar organizados por aulas, que cuenten con talleres, bibliotecas, museos, mucho espacio para la recreación y si es posible el deporte y también alguna tierra para vivir la experiencia de ver nacer y crecer una planta, que habrá que cuidar. No importa el tamaño de estos ámbitos educativos (que no conviene llamar anexos) sino su función en el desarrollo de los educandos y su potencial formador como espacios confiados en gran parte a la responsabilidad de los educandos, procurando su integración con procesos cognoscitivos más teóricos o instrumentales.

8.4. Los centros educativos constituyen el ámbito natural de acción de toda la comunidad educativa, lo que de ninguna manera implica que reine en ellos el desorden ni la improvisación. También los componentes de la comunidad educativa han de autoeducarse y, si es preciso, ser educados en el cumplimiento lo más libre, creador y responsable de sus funciones.

8.5. Los educandos han de ser estimulados para que se organicen, en función de sus edades e intereses, debiendo intervenir los mayores de ellos en el gobierno institucional y en el emprendimiento de proyectos de diversa índole que respondan a los fines y funciones que esta Ley prescribe.

8.6. La Ley ha de prever y autorizar que los organismos directivos de la educación funden centros educativos de naturaleza experimental, que favorezcan el ensayo pedagógico-social, con el respaldo de una adecuada planificación abiertamente discutida y de una evaluación igualmente participada, que contribuya a la definición de las instituciones educativas del futuro.

9. Derechos y deberes de los educandos

9.1. Sería conveniente que las propuestas para este capítulo sean elaboradas o por lo menos consultadas con educandos de diferentes características.

9.2. Es importante que en la redacción de este capítulo se utilicen expresiones positivas, demostrando confianza en los educandos jóvenes y evitando todo giro que, con la excusa de garantizar la disciplina, establezca por Ley medidas de carácter represor, tales como las que aparecen en los Arts. 28 a 38 de la Ley de Educación de 1973.

9.3. En documentos similares nacionales y extranjeros existen copiosos enunciados sobre este punto. Se trataría de hacer una selección actualizada de las ideas que se consideren válidas. Deberá decidirse si el capítulo se subdivide por niveles educativos. Los derechos y deberes de los niños que asisten a un curso preescolar difieren considerablemente de los de los adolescentes a punto de completar su bachillerato o los de los adultos que se están alfabetizando. Para no hacer muy farragosa la Ley tal vez esta parte pudiera reducirse a los deberes y derechos que pueden ser comunes a toda persona en condición de educando.

9.4. Me permito señalar un derecho que no conviene olvidar de mencionar: el de ser beneficiarios de las medidas compensatorias que se impongan para neutralizar los efectos de condiciones económicas, familiares, sociales o culturales que puedan dificultar el desarrollo personal normal del educando y sus posibilidades como futuro ciudadano.

9.5. Como consecuencia de lo anterior, la Ley podría incluir el derecho de todo educando a que los centros educativos adopten las medidas adecuadas para evitar su fracaso escolar y la posibilidad de que en la evaluación del educando se consideren positivamente no solamente sus conocimientos sino también su madurez y su experiencia personal.

9.6. Igualmente propongo un aspecto a incluir en la lista de deberes de todo educando: el de contribuir responsablemente a la vida del centro al que concurre, participando en sus actividades colectivas y en todo lo que redunde en la comodidad, equipamiento y valor estético de los lugares de estudio y trabajo.

10. Derechos y deberes del personal docente

10.1. Lo mejor sería confiar a un equipo de docentes la elaboración del proyecto inicial de contenidos para esta parte, sobre el cual tomaría posición la Comisión Redactora.

10.2. Además de los antecedentes nacionales y los que puedan surgir de leyes similares de otros países, sugiero consultar la Recomendación sobre la situación del personal docente adoptada en 1966 conjuntamente por la UNESCO y la OIT. Es un documento que, pese a su vejez, no ha perdido actualidad.

11. Derechos y deberes de los padres de familia

11.1. Su enunciado puede ser propuesto por una o más entidades que agrupen padres y madres de alumnos de centros educativos públicos.

11.2. Convendrá insistir en que, como miembros de la comunidad educativa y de los órganos rectores de cada centro educativo, padres y tutores tienen derecho a emitir opinión sobre la orientación, contenido y métodos que se emplean en los procesos educativos.

11.3. Por otra parte, la Ley debería inducir una actitud militante de padres y tutores en cuanto a la preservación de los bienes escolares, a la ampliación y mejoramiento de los bienes y servicios de que gozan sus hijos y a una decidida participación en todo cuanto ataña a la defensa de una educación pública de calidad.

11.4. Es importante que las familias actúen como aliados de las autoridades en la identificación de casos de incumplimiento de la obligatoriedad escolar y en la adopción de medidas (positivas, no represoras) que contribuyan al respeto de la Ley en ese aspecto.

11.5. La Ley estimulará la organización en los niveles departamental y nacional de las Comisiones pro Fomento Escolar, las APALs y entidades similares.

11.6. Igualmente, indicará en qué forma los padres, madres y tutores serán representados, mediante elección directa, en los organismos nacionales responsables de la educación pública.

11.7. En el tratamiento de este tema se tomarán en cuenta las prescripciones pertinentes del Código de la Niñez y la Adolescencia.

12. De la calidad de los procesos educativos

12.1. Admitamos que éste es un concepto más bien subjetivo y difícilmente mensurable a partir de indicadores cuantitativos. El neoliberalismo propone e impone un concepto de calidad realmente inadmisible toda vez que lo reduce a la rentabilidad de las inversiones educativas. Para esta Ley ha de ser otra cosa.

12.2. Para mí un proceso educativo es de buena calidad si resulta coherente con el concepto de educación que determinada sociedad haya adoptado y con los fines y principios que deriven de aquel concepto.

12.3. Esta coherencia se ha de dar en dos ámbitos. El primero tiene que ver con el proceso educativo visto desde la perspectiva del educando. Sólo podremos apreciar la calidad de la educación según aquello que ocurre en la mente del educando y según los comportamientos por los que aplica aquellos aprendizajes, experiencias o emociones. Incidentalmente, recordemos los cuatro pilares de la educación según el Informe Delors (1996): aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a convivir y aprender a ser, aprendizajes que serán de mayor o menor calidad no según cómo los imparta el sistema educativo sino como los haga suyos el educando.

12.4. El segundo ámbito se refiere a los medios puestos a disposición del proceso de aprendizaje, que pasan a constituirse en factores de calidad. Entre ellos se pueden incluir: a) la política educativa en general y su acierto en corresponder a las necesidades e intereses del país y de los educandos; b) las competencias y actitudes de los educadores; c) las competencias y actitudes del personal técnico intermedio y superior, en especial los directores de los centros y sus supervisores (mejor que inspectores); d) los contenidos y métodos de la enseñanza-aprendizaje; e) los medios materiales, técnicos y financieros puestos a disposición del quehacer educativo; f) el apoyo de la comunidad local y nacional a los servicios educacionales. De la buena calidad de estos y otros factores también depende la calidad de los procesos educativos. Cabe advertir, no obstante, que muchas veces el propio alumno, como suele ocurrir en la educación de adultos, es el garante fundamental, por la fuerza de sus motivaciones, de la calidad de sus aprendizajes. Y que, en otras ocasiones son las buenas calidades del docente las que tienen que contrarrestar, y a veces lo logran, las insuficiencias de los demás factores. Pero en general el nivel de calidad deriva de la buena articulación de diversos elementos, debiendo ser cada uno de ellos de la mejor calidad posible.

12.5. Convendría que la Ley no dejara de referirse a esta cuestión tan importante, aunque fuera en términos generales. Con el respaldo de la Ley y de las necesarias mejoras presupuestarias, Uruguay puede lograr en breve plazo que sus actividades en el sector educativo recuperen su reconocida buena calidad, porque existe en la población una larga tradición de confianza en la educación pública y porque se dispone de educadores y técnicos en general interesados en la buena calidad de su trabajo. La Ley podría exponer la naturaleza a la vez subjetiva y objetiva del concepto de calidad y encomendar a las autoridades de la educación que actúen de manera que los factores influyentes en dicha calidad estén en medida suficiente y en tiempo oportuno a disposición de los diversos programas educativos.

13. De la compensación de las desigualdades en la educación

13.1. En su Art. 8º la Constitución establece que “todas las personas son iguales ante la ley” y el Art. 26º de la Declaración Universal de DD.HH. afirma que “toda persona tiene derecho a la educación”. Dejando de lado lo que ocurre en el resto del mundo, es obvio que esta característica igualitaria no tiene los mismos alcances para todos los uruguayos. No es éste el lugar de fundamentar estadísticamente lo dicho. Retengamos sin embargo la idea de que existen niños, adolescentes y adultos para quienes las oportunidades de educarse están limitadas, en algunos casos gravemente, por diversos factores. Un sistema educativo justo debe remover esos factores y restablecer la igualdad de disfrute del derecho a la educación.

13.2. Más aún: en su Art. 71º nuestra Constitución proclama un principio de avanzada: “Declárase de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física...”. Este principio, tan firmemente arraigado en el país, no se cumple a cabalidad. Una parte de la población infantil, juvenil y adulta se ve privada de los beneficios de la educación porque las prácticas que debieran garantizar aquella gratuidad no les protegen.

13.3. De este modo, alguien ha de proveer lo necesario para que ningún educando carezca de los medios que le permitan asistir regularmente y con provecho a los centros educativos hasta completar la obligatoriedad legal. En situaciones de emergencia social estos medios son muy variados y acumulativos: alimentación suficiente los 365 días del año, vestimenta, protección médica y dental, facilidades para la higiene personal, todos los útiles y materiales indispensables al aprendizaje en igualdad de condiciones con todos los alumnos, asignaciones económicas familiares para la cobertura de sus necesidades básicas, oportunidades de esparcimiento personal y social, etc.

13.4. La educación, como se ha dicho en el capítulo relativo a los Principios, ha de cumplir una función compensadora de todos los déficit limitantes del pleno derecho al desarrollo personal. Esta es, a mi juicio, una función compensatoria y no asistencial. Mientras la asistencialidad puede resolver problemas inaplazables, la labor compensatoria debería ser considerada transitoria, selectiva y nunca humillante. Y cualquiera sea el agente que la desempeñe, ha de estar cargada de una fuerte intencionalidad educativa. No se trata sólo de repartir los bienes faltantes (que ha de hacerse de manera equitativa) sino también de actuar educativamente para que los beneficiarios puedan a la mayor brevedad generar respuestas autónomas a sus necesidades.

13.5. Ésta no es función de la escuela o del liceo o, por lo menos, no es función que deban acometer en exclusividad o con pretensiones de suficiencia. La Ley debe señalar, siempre en términos generales, las responsabilidades del sistema educativo y a la vez la indispensable acción de todas las entidades del Estado que corresponda y la de la sociedad en su conjunto, en un esfuerzo que ha de ser debidamente integrado.

13.6. Lo importante es que quede claro en la Ley que mientras y donde sea necesario el Estado movilizará sus propios recursos y estimulará los de la sociedad (incluyendo los de las poblaciones afectadas) para que las medidas compensatorias que se requieran garanticen el derecho a la educación que todos tenemos.

14. Del gobierno de la educación

14.1. Posiblemente sea éste el problema fundamental sobre el cual debe pronunciarse la futura Ley. Mal resuelto en la Ley de 1973, abordado en 1985 con fórmulas de emergencia que han perdurado durante cuatro quinquenios gubernamentales, es hora de profundizar en el debate y legislar con apartamiento de visiones predominantemente partidarias. En tal debate, tres garantías fundamentales deben ser preservadas y materializadas en la Ley: a) la seguridad de que los órganos de gobierno están compuestos por personas competentes en la materia y éticamente irreprochables; b) el respeto más estricto a la mayor autonomía posible de dichos órganos; c) el acatamiento del principio de participación mediante la incorporación en igualdad de derechos de los  representantes de los distintos órdenes componentes de la comunidad educativa.

14.2. En lo esencial, cinco son los órganos a considerar: a) la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) que es la suma de todos ellos y que no tiene visibilidad institucional propia; b) el Consejo Directivo Central (CODICEN), inexistente hasta 1973, heredero del CONAE que actuó con similares funciones hasta 1985, reteniendo importantes funciones rectoras de todo el sistema preuniversitario de educación: c) los tres Consejos Desconcentrados, de menor jerarquía, puesto que se ocupan, con fuertes limitaciones a las atribuciones que tenían sus homólogos hasta 1973, de tres subsectores o sea primaria, secundaria y técnico-profesional. Conforme a la ley vigente, estos Entes han sido constituidos como resultado de acuerdos interpartidarios y no cuentan entre sus miembros con ningún representante elegido por los sectores interesados en la educación pública.

14.3. No es preciso acudir a la reforma constitucional para modificar por ley este estado de cosas. Los Arts. 189 y 202 de la Constitución lo permiten. El cambio es necesario porque la experiencia de treinta años ha mostrado que la concentración de funciones en un órgano tipo CODICEN debilita la atención de los subsectores especializados y lesiona su necesaria autonomía. Hoy conviven un consejo fuerte con tres otros consejos débiles. Esta relación de fuerzas debe ser reexaminada. Caben varias posibilidades: a) el mantenimiento de la situación actual, con un CODICEN fuerte, con funciones amplias similares a las actuales y simultáneo con consejos descentralizados débiles, de limitadas funciones, todos ellos sin embargo con otra composición en que se respete el principio de participación; b) el mantenimiento de un órgano (al que no se aplicarían las denominaciones de ANEP ni de CODICEN), de simple servicio, para atender aspectos del interés de todos los consejos desconcentradios pero concentrables por razones de eficiencia, economía, rapidez, etc., simultáneo con el trabajo de los tres consejos desconcentrados fuertes; su status e integración serían más una cuestión técnica que política; c) la supresión lisa y llana de ANEP y CODICEN, el fortalecimiento de los consejos desconcentrados y una revisión de las funciones y nivel político de la Comisión Coordinadora de la Educación, a la que me referiré más adelante. Caben, desde luego, otras posibilidades.

14.4. En todas las hipótesis es imperativo que la composición de los órganos que subsistan para el gobierno de la educación preuniversitaria sea enriquecida con representantes de los diferentes sectores de la comunidad educativa, democráticamente elegidos, con poder igualmente decisorio al de los miembros designados por el Poder Ejecutivo. Habría variaciones entre los diferentes órganos. Si subsiste el CODICEN (o similar) esta representación debe ser bastante amplia. Los tres consejos desconcentrados deben contar con miembros representantes de los docentes y de los padres de familia. En Secundaria y en Formación Técnico-Profesional han de sumarse con similares poderes representantes de los educandos y en la Formación Técnico-Profesional delegados de los órganos representantivos de los diferentes sectores productivos.

14.5. Conforme queden convenidos cuáles serán los órganos de gobierno de la educación, la Ley incluirá una descripción no muy detallada de sus funciones, así como de las funciones de las personas que ocupen las Direcciones Generales, si éstas son creadas.

14.6. Para los tres consejos hoy llamados desconcentrados convendría que la Ley encontrara una denominación más feliz, que podría depender del status que finalmente se les otorgue.

15. De la formación y perfeccionamiento del personal del sector educación

15.1. Debe entenderse que este capítulo no se refiere solamente al personal docente sino también al personal técnico, administrativo y de servicio con que cuenta el sector.

15.2. A todos estos diferentes tipos de personal le resultarán aplicables los criterios sobre derechos y deberes reconocidos para los funcionarios públicos en la Constitución, las leyes y las convenciones internacionales ratificadas por Uruguay.

15.3. Sin perjuicio de ello, la Ley insistirá en tres derechos: a) acceso a los puestos de trabajo y ascenso en la carrera correspondiente mediante concurso, como vía normal de aplicación general y, en casos excepcionales, mediante llamados a aspiraciones; b) derecho a la capacitación, perfeccionamiento o reciclaje, en el país o en el extranjero, sujeto a condiciones de equidad; c) derecho a participar por vías directas e indirectas en el gobierno de la educación pública y en la gestión del organismo o centro en que el funcionario se desempeñe.

15.4. La Ley establecerá con claridad que el nivel profesional del personal docente y técnico es la garantía fundamental de la calidad de la educación pública y que corresponde al Estado (y por delegación a las autoridades de la enseñanza) adoptar todas las medidas para que la formación inicial y en servicio de los educadores, así como su supervisión y apoyo técnico directo e indirecto constituyan responsabilidades prioritarias.

15.5. Igualmente indicará que el presupuesto de educación ha de contar con los recursos necesarios para que los educadores reciban salarios que les permitan vivir en condiciones de dignidad, atender su desarrollo personal y profesional y cumplir sin prisas ni angustias las tareas docentes y paradocentes que les corresponda.

15.6. También insistirá en la necesidad de que todos los poderes del Estado contribuyan a que la figura del educador y de la educadora gocen de un elevado status en la sociedad, como medio, entre otros, de que las funciones que les están asignadas reciban una adecuada valoración en el conjunto social. La incidencia de la función educativa en la vida nacional depende en gran parte de la estima y autoestima de los educadores.

15.7. La formación inicial de los educadores plantea numerosos e importantes problemas, que no pueden examinarse al margen de otros, en particular las relaciones entre la educación preuniversitaria y la educación superior y la configuración que se dé al gobierno de la educación. La Ley no debería fijar respuestas definitivas a esta cuestión sino tal vez limitarse a enunciar criterios y rutas para la adopción de soluciones.

15.8. En mi opinión –y con independencia de cómo se organicen los entes educativos– no resulta conveniente concentrar la responsabilidad de la formación de todo el personal docente, que es de muy variados tipos y niveles, en una Dirección dependiente de un órgano superior tipo ANEP. Me inclino a favor de que cada una de las tres ramas (primaria, secundaria y técnico-profesional) asuma la responsabilidad de formar y perfeccionar a su personal. Tengo la impresión de que en Primaria habrá que poner un cierto orden entre diversos tipos de instituciones y planes de formación, de que en Secundaria cabe la revisión de funciones y el fortalecimiento del IPA y del papel de sus egresados en el sistema y de que en la enseñanza técnico-profesional hay un gran margen para la recalificación pedagógica de sus docentes.

15.9. La duración de los estudios, en todos los casos posterior a la posesión del título de Bachiller, no debería ser concretada en la Ley. En cada instancia histórica debiera ser tan prolongada como sea posible y tan breve como lo impongan las circunstancias económicas del país y la urgencia en disponer de determinados tipos de personal. Habría que estudiar la posibilidad de que las formaciones para los diferentes niveles se iniciaran por un ciclo común a todas ellas, de aproximadamente dos cursos de duración, en que se impartiera un nivel básico de ciencias de la educación, con un plan que incluyera, por ejemplo: psicología aplicada a la educación, fundamentos e historia de la pedagogía, historia de la educación en Uruguay, estadística elemental aplicada a la educación, sociología aplicada a la educación, técnicas elementales de investigación social aplicadas a la educación, fundamentos psicopedagógicos de la didáctica y sobre todo situación, problemas y perspectivas de la educación en general en el Uruguay actual. Estos cursos debieran tener un fuerte componente práctico e incluir visitas de observación a centros educativos de distinto tipo. Esta formación inicial podría estar a cargo de los distintos consejos desconcentrados, los que deberían ponerse de acuerdo para darles uniformidad de contenidos y nivel. La realización de estos estudios vestibulares no daría lugar a diploma o título alguno sino a un simple certificado de superación de los mismos.

15.10. Concluido ese ciclo general de validez común para los distintos niveles del sistema, los estudiantes escogerían una segunda etapa, de duración variable, en general de unos dos cursos, para especializarse: educador preprimario, maestro primario, profesor de enseñanza secundaria o técnico-profesional, educador de adultos, educador especial, etc. Los consejos desconcentrados tendrían a su cargo esta formación, la cual daría derecho a la recepción del título correspondiente a la especialidad cursada. Habría que decidir si este título es de nivel superior y si cabe su homologación por la Universidad de la República, tema que puede admitir diversas soluciones. Pero en todo caso, mi opinión es que estos cursos de formación inicial estarán mejor ubicados en los entes desconcentrados que en la Universidad.

15.11. El sistema en su conjunto y cada una de sus ramas requiere disponer de un saber especializado que sólo puede adquirirse con posterioridad a la posesión del título inicial. Se requieren directores, supervisores, planificadores, investigadores, evaluadores, profesores de los futuros docentes, especialistas en el uso de tecnologías, productores de materiales de apoyo, etc. Caben cuatro soluciones: a) que cada ente desconcentrado organice sus propios cursos; b) que los entes desconcentrados se pongan de acuerdo entre ellos y creen un centro único para la formación de este personal superior; c) que se pongan de acuerdo con la Universidad de la República (que también necesita este tipo de personal para sus propias facultades) y ésta, eventualmente convirtiendo en Facultad su actual Departamento de Ciencias de la Educación, organice los cursos que se requieran, de preferencia con una planificación cualitativa y cuantitativa convenida con los tres Entes, para evitar el desempleo de tales especialistas formados con un costo elevado o la inadecuación de la formación recibida a las funciones que se espera que cumplan en el sistema; d) que una parte de estos especialistas sea formado mediante convenios con universidades extranjeras, principalmente las del MERCOSUR. Personalmente no soy partidario de retener las soluciones indicadas en a) y b) y la sugerida en d) debiera reservarse para especializaciones de excepción.

15.12. Estos especialistas recibirían un título de posgrado de nivel superior (maestría y doctorado), otorgado u homologado por la Universidad de la República y reconocido por las autoridades de la educación pública preuniversitaria como habilitante para el ejercicio, previo concurso, de la especialización recibida.

16. Del Estatuto del Funcionario

16.1. El Art. 59 de la Constitución dice: “La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes: (...) De los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos”.

16.2. La Ley de 1985 (vigente), en el inciso 5º de su Art. 13º encomienda al CODICEN de la ANEP: “Dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y particularmente el Estatuto de todos los funcionarios del servicio, con las garantías establecidas en la Constitución y en esta ley”. Más adelante, en su Capítulo VII, titulado precisamente Del Estatuto del Funcionario, reitera que ha de ser adoptado por el CODICEN “conforme a las bases siguientes”, enumerando una serie de contenidos, algunos de ellos muy importantes, como la aplicación general del régimen de concursos y el establecimiento de las Asambleas Técnico Docentes.

16.3. No estoy en condiciones de evaluar la situación actual de este tema ni de sugerir en qué forma puede ser tratado en la futura Ley.

17. De los servicios de apoyo técnico al sistema de educación

17.1. La Ley dirá que para el ejercicio de sus funciones los diferentes órganos de gobierno contarán con todos aquellos medios que requiera la prestación de los servicios educativos, a cuyos efectos las partidas de “gastos” que se incluyan en los distintos presupuestos han de ser incrementadas.

17.2. Los órganos de gobierno deben contar con su plantel permanente de técnicos, que actuarán a nivel nacional o departamental según el caso, escogidos mediante concurso, para la atención de los problemas propios de la puesta en práctica de los fines, principios y programas adoptados. Conviene decir expresamente que este plantel estable ha de ser suficiente y de elevada calidad, de manera de excluir la posibilidad de la tercerización de los servicios, los contratos de obra, las comisiones de servicio y similares.

17.3. Debe estudiarse la manera de que las ATD no sólo constituyan un apoyo técnico sino que puedan contar con formas de representación que les permitan incidir en la adopción de las medidas de gestión educativa.

17.4. Los órganos de gobierno designarán (siempre con apego al principio de representación) comisiones o equipos técnicos, de carácter honorario, para el estudio ocasional de determinados aspectos o para el seguimiento permanente de otros, procurando que, en la medida de lo posible, la labor de sus miembros no les impida el desempeño normal de sus tareas remuneradas. En general, la Ley debe estimular el voluntariado pedagógico, incluso el de personas no docentes o el de docentes jubilados.

17.5. Se fomentará también que los órganos de gobierno de la educación establezcan acuerdos con entidades gubernamentales o no gubernamentales que puedan hacer aportes significativos a los programas educativos. En la enseñanza industrial la colaboración de las empresas puede ser significativa, en la agraria es preciso apoyarse en productores de avanzada o en sus organizaciones, en la enseñanza secundaria los equipamientos científicos y culturales con que cuente el medio deben comprometerse en la labor educativa y en la enseñanza primaria todo recurso comunal o barrial puede brindar ayudas. Resumiendo, es forzoso lograr (y la Ley debiera preverlo y estimularlo) que la educación constituya un compromiso de la sociedad en su conjunto.

17.6. Debe mencionarse específicamente el obligado aporte de las Intendencias Municipales, las cuales a nivel departamental pueden resolver muchos problemas de los centros docentes con mayor agilidad que los organismos centrales. Podría establecerse el interés de realizar reuniones periódicas sistemáticas entre las Intendencias y sus cuerpos técnicos por un lado y las autoridades departamentales y/o nacionales de la educación por otro, previendo algún mecanismo para el seguimiento de los acuerdos.

17.7. Personalmente no creo conveniente, dadas varias características del Uruguay, descentralizar servicios educativos, ni siquiera los de preprimaria y primaria, a favor de las Intendencias, las que asumirían la totalidad de la gestión de esos niveles, política que, adoptada en Chile, ha resultado nefasta. Pero esto no quiere decir que en materia educativa las Intendencias uruguayas no hayan cumplido o no pùedan cumplir en el futuro importantes labores de apoyo a la educación pública de todos los niveles ni que se les deba limitar a la simple atención de las necesidades materiales.

17.8. La Ley establecerá expresamente que los medios de comunicación social públicos y privados, los que existen actualmente y los que puedan inventarse o instalarse en el futuro, han de prestar servicios gratuitos a la educación pública en modalidades, cuantía y condiciones que se especificarán en las leyes reguladoras de tales medios.

17.9. Los órganos de gobierno educativo cuentan con numerosos servicios técnicos cuya acción ha de ser adecuada a las necesidades en calidad y cantidad: construcciones escolares, mantenimiento edilicio, producción y distribución de materiales didácticos, bibliotecas, industrias pedagógicas, radio, televisión e informática educativas, alimentación, sanidad, estadísticas, etc. Caben distintos enfoques según cómo se resuelva la cuestión más amplia del gobierno de la educación: que dependan de un órgano central tipo CODICEN; que dependan de los diferentes consejos especializados (aunque con mecanismos de coordinación entre ellos y en algunos casos, de acción conjunta) o que constituyan una entidad unificada (no un Ente en el sentido constitucional) que, mediante una planificación permanente, atienda en diferentes áreas las necesidades de cada Consejo. Aquí también pueden interesar las articulaciones con otros recursos: las Intendencias Municipales, la Universidad de la República, empresas, etc. Debe impedirse la privatización de estos servicios.

18. Modalidades de participación en las instituciones constitutivas del sistema de educación

18.1. Sólo un resumen de lo mucho ya dicho, no sólo en el capítulo de Principios sino en los diferentes aspectos organizativos.

18.2. Los órganos rectores de la educación contarán con miembros representantes, como ya se ha indicado, de distintos sectores de la comunidad educativa. La Corte Electoral asumirá sus competencias cada vez que sea necesario. En los consejos doy por supuesto que estos representantes actuarán a tiempo completo y recibirán un salario igual al de los miembros designados por el Poder Ejecutivo. Entiendo también que para ellos no se requerirá la venia del Senado.

18.3. En términos generales, las comisiones técnicas de estudio de algún aspecto que designen las autoridades educativas contarán, según la índole del tema, con delegados a título honorario de la comunidad educativa.

18.4. La Comisión Coordinadora de la Educación contará entre sus miembros con representantes de la comunidad educativa.

18.5. Todos los centros educativos contarán con un organismo popular externo de apoyo, tipo Comisión Pro Fomento o APAL, cuyas funciones deberán ser fijadas por reglamento de las autoridades de la enseñanza, con mayor amplitud que las que actualmente le son asignadas. El propósito es hacer que los centros de estudio estén más integrados en sus respectivas comunidades.

18.6. Todo centro educativo contará con un órgano interno de gobierno, tipo Consejo Escolar de Centro, que, presidido por el Director, incluirá representantes del cuerpo docente, de los alumnos (si su edad lo permite), de los padres de familia y de entidades pertinentes de la comunidad, en especial la Intendencia Municipal.

18.7. Las ATD forman parte de esta red participativa, deben funcionar regularmente, deben ser más oídas que en el pasado y sus dictámenes deben ocupar un puesto superior al actual, que ha de ser negociado e incorporado a la reglamentación respectiva.

19. Relaciones de cooperación del sistema educativo con la comunidad

19.1. Estas relaciones han de ser en los dos sentidos. La Ley ha de presentar a los centros educativos como un agente dinamizador de la cultura y el bienestar de la comunidad y no como una entidad pobre y mendicante como hoy tantas veces ocurre. Para eso los centros de enseñanza han de ofrecer con dignidad sus servicios educativos, con un criterio amplio, no estrictamente limitado a su alumnado, procurando incidir en los necesarios cambios y en la elevación general del nivel de vida, de conocimientos y de cultura de su barrio o comunidad. Es esencial que los vecinos cuenten con la escuela

o el liceo como un recurso importante y disponible.

19.2. A su vez, los centros educativos han de ganarse el derecho de contar con la comunidad, no sólo para organizar el almuerzo escolar o cambiar un vidrio, sino también para ampliar el horizonte vital del centro, para desescolarizarlo con la propuesta de programas y proyectos extraescolares, para mantener y enriquecer estéticamente las instalaciones, para que el centro educativo barrial o comunal sea percibido con orgullo como propio. En el desarrollo de este sentimiento de que el centro es de la comunidad, los exalumnos pueden desempeñar un papel fundamental, dando satisfacción a sus intereses, que pueden llegar a ser muchos, y apoyando proyectos de acción con y/o para el resto de la población.

19.3. Cuando los docentes están dignamente retribuidos y trabajan sin indebidas fatigas, promueven o aceptan el establecimiento de vínculos activos de diversa índole que lleva a la comunidad a comprender que un centro educativo es mucho más que un conjunto de aulas.

19.4. Esta relación bidireccional debe darse también en los niveles superiores, a comenzar en el nivel ministerial, para seguir en el de los distintos servicios técnicos que a escala nacional, departamental o local se ocupan de las necesidades de la población.

19.5. Estas reflexiones me parecen aplicables no solamente en comunidades o barrios con niveles de vida desahogados sino especialmente en zonas rurales o en áreas suburbanas de contexto crítico. La Ley podría hacer mención a esta necesaria relación, en el entendido de que los centros educativos han de estar equipados para atenderla. Una escuela pobre en un medio pobre tiene escasas posibilidades de inducir cambios.

20. Relaciones de cooperación internacional del sistema educativo

20.1. Naturalmente este aspecto estará en lo esencial a cargo del Poder Ejecutivo, vía sus Ministerios de Educación y Cultura y de Relaciones Exteriores, como parte de la política nacional de relaciones con la comunidad internacional, que constituye otra política de Estado. Se impone, pues, que la acción de los órganos rectores de la educación esté encuadrada en esa política.

20.2. Debería evitarse en la Ley toda mención a la asistencia externa para referirse a la cooperación regional e internacional. Todo país tiene algo que ofrecer (y Uruguay tiene mucho a compartir) y algo que recibir de otros pueblos. La Ley ha de mencionar que los intercambios con otros países en las áreas de la educación y afines son de interés nacional. Esto supone una buena atención a las comunicaciones con organismos tales como la UNESCO, el UNICEF, el PNUD, y con una diversidad de centros y oficinas que operan en el área educativa, así como con mecanismos de cooperación bilateral y con entidades no gubernamentales. Algunos de estos programas cuentan con recursos para financiar pequeños proyectos, becas, investigaciones, encuentros y publicaciones, en el entendio de que se trata de actividades nacionales con colaboración externa, pero sin injerencias foráneas.

20.3. Es igualmente de interés nacional la participación de delegaciones uruguayas, organizadas con rigor técnico, en muchos de los numerosos eventos internacionales que tienen lugar en el área educativa. Toda delegación oficial a los mismos debiera estar obligada a aportar a su regreso los informes correspondientes para el seguimiento de las relaciones tanto de orden político como profesional. Si no se hace así, los viajes al exterior constituyen un despilfarro.

20.4. A medida que el MERCOSU se consolide será posible ampliar las actividades educativo-culturales conjuntas. Debe considerarse una zona prioritaria. Como es obvio, interesa también el mantenimiento de un buen nivel de relaciones con países, centros y programas del área latinoamericana.

20.5. Con motivo de la Ley, cabe un debate sobre el tema del uso de créditos externos para apoyar nuestro sistema educativo. Por varias razones, entre otras las siguientes, esto debe ser evitado al máximo: a) la experiencia de los últimos años ha sido mucho más negativa que positiva para los intereses a corto y a largo plazo del país; b) no conviene incrementar nuestra deuda externa, todo lo contrario; c) ha de preservarse al máximo la soberanía de nuestras decisiones en materia educativa; d) no serán bienvenidas aquellas actividades con financiamiento externo que pongan en riesgo la unidad y el tratamiento igualitario de nuestros centros educativos. Por consiguiente, urge renegociar los proyectos actualmente en vías de ejecución, de manera de cancelar a brevedad todo compromiso financiero y las situaciones de excepción que hoy afectan al sistema educativo y al personal docente. La Ley no podrá decir nada de esto, pero quienes la redacten podrían tomarlo en cuenta.

20.6. Podría caber una excepción: que para poner en marcha, ampliar o mejorar un programa educativo asociado a la producción (todos lo son, podría argüirse, pero casi siempre a largo plazo y por vías indirectas), se contrajera un crédito en un área cuya tasa de retorno fuera elevada en el corto plazo. No se trataría de financiar gastos comunes de operación sino verdaderas inversiones para el lanzamiento de operaciones rentables de formación de personal o de equipamiento que al país le urgiera lanzar. Pienso, sobre todo, en el subsector de la formación técnico-profesional.

20.7. Para las demás situaciones es fundamental que el Gobierno al más alto nivel y las autoridades educativas (con sus participantes comunitarios, desde luego) susciten en la población en general la idea de que la educación es prioritaria y constituye una responsabilidad de toda la comunidad nacional, que tanto ahora como en el futuro requerirá mayores esfuerzos, por no decir sacrificios.

21. De la enseñanza privada

21.1. Es un capítulo a redactar con la Constitución a mano, empezando por su Art. 5º y siguiendo, entre otros, por los Arts. 68º y 69º.

21.2. Personalmente, en este aspecto suelo basarme en tres ideas directrices: la primera es que la adscripción a una religión es un derecho universalmente reconocido y la educación de los hijos en tal o cual religión es un derecho aceptado en Uruguay en el marco de lo que llamamos libertad de enseñanza, que es más bien una libertad de aprendizaje. La segunda es que una buena educación pública hace innecesariaos los centros de enseñanza privada, sean o no confesionales. La tercera, que nuestra futura Ley debe preservar celosamente el principio de laicidad de la enseñanza pública tanto en su sentido religioso como político-partidista, lo que no impide que todo joven, al término de sus estudios obligatorios, haya recibido información sobre las distintas religiones del pasado y del presente y las distintas corrientes políticas, también del pasado y del presente. Son éstos elementos constitutivos de la cultura general. Y nada más que esto dentro de los centros públicos de educación.

22. De la Comisión Coordinadora de la Educación

22.1. En el Capítulo IX de la Ley todavía vigente de 1985 se establece la Comisión Coordinadora de la Educación. Dado el carácter autonómico de los entes responsables (carácter que a mi juicio es imperativo retener y, si es posible, incrementar) conviene que este mecanismo de coordinación u otro (por otra parte previsto en el Art. 202 de la Constitución) sea mantenido. Sus funciones no deberían ser las de un órgano ejecutivo sino las de un mecanismo integrador, de intercambio de información, de adopción de recomendaciones a los Entes para contribuir a la pertinencia de los procesos educativos en cada nivel o modalidad y al acatamiento por cada uno de ellos de los principios y fines generales establecidos por la Ley. Contribuirá, igualmente, al establecimiento de los necesarios vínculos entre los Entes y los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Podría asumir tareas de interés común para todas las ramas de la enseñanza, tales como investigaciones, estadísticas, publicaciones, encuentros académicos, relaciones internacionales, etc. Es, ahora, el único mecanismo formal de contacto entre la educación preuniversitaria y la educación superior, contacto que es preciso fortalecer. De existir, habría de caracterizarse por ser un órgano activo y productivo y no un simple mecanismo de contacto burocrático periódico.

22.2. Es forzoso que la Comisión Coordinadora (de mantenerse su existencia) amplíe su composición, pues actualmente no incluye representantes del personal docente, de los estudiantes y de los padres de familia. Para la Comisión hoy actuante, la comunidad educativa está compuesta por representantes de órganos del Gobierno y dos representantes de los Institutos habilitados. Esta composición debe ser profundamente mejorada en la nueva Ley.

22.3. Se presenta un problema de definición de fronteras. Según el Art. 13 de la ley vigente, el CODICEN también se ocupa, entre otras tareas, de asegurar la unidad doctrinaria y la coordinación ejecutiva de cuatro áreas: primaria, secundaria, técnico-profesional y formación del respectivo personal. Y así, si mi interpretación es correcta, se producen situaciones paradojales como ésta: el Director General de Primaria es según el Art. 13 de la actual ley un subordinado del CODICEN y según el Art. 23 de la misma un colega del Director Nacional de Educación.

22.4. Parece necesario poner en orden esta situación, aprovechando al máximo las potencialidades de cada organismo. Ello dependerá, en parte, de lo que prescriba la ley para el gobierno autónomo de la educación. Si existe un órgano central fuerte tipo CODICEN, las funciones de la Comisión Coordinadora continuarán siendo débiles. Si el CODICEN desaparece o resulta debilitado, los consejos desconcentrados ganarán en autonomía y atribuciones y esta Comisión habría de constituirse en el espacio necesario para los entendimientos fundamentales sin los cuales el sistema se disgregaría, en perjuicio de la progresión normal del desarrollo de los educandos y de la eficacia del esfuerzo educador del país.

22.5. Mi posición, cualquiera sea la forma que se dé al gobierno educativo, es la de fortalecer a la Comisión Coordinadora, asegurándole un status más elevado y los medios necesarios para atenderlo, en el entendido de que no se trata de debilitar autonomías sino de coordinarlas para fortalecer el conjunto del sistema. El papel de la Universidad de la República, institución que en tantos aspectos difiere de las demás, resultará fundamental. Por supuesto, el Ministerio de Educación encontrará en la Comisión un recurso que facilitará el cumplimiento de sus propias funciones y el relacionamiento con los tres poderes del Estado y con la sociedad en general.

23. De los aspectos financieros de la educación general

23.1. Poco puedo sugerir sobre este tema. Unas pocas ideas.

23.2. La primera es que la ley debe subrayar la responsabilidad de la sociedad toda y del Estado en el mantenimiento de los servicios educativos que el país necesita a un buen nivel de calidad, lo que supone que la prioridad que políticamente se asigna a la educación ha de traducirse en un tratamiento presupuestario igualmente prioritario, desde luego muy superior al actual.

23.3. La segunda es que la ley ha de comprometerse a corregir el maltrato salarial que padece el personal de educación.

23.4. La tercera es que el sostenimiento del servicio involucra también a la comunidad educativa y a la comunidad en general. Que la enseñanza sea (como debe ser) gratuita no impide que los educandos tomen a su cargo, en la medida en que su edad lo permita, tareas de conservación y mejoramiento de los bienes, que los padres de familia y la comunidad desarrollen proyectos que vayan más allá del servicio de alimentación, que las empresas del Estado y privadas patrocinen actividades que amplíen el horizonte educativo, que algunas leyes prescriban la transferencia a la educación de ciertas partidas o bienes, que en particular los cursos de formación técnico-profesional se inserten útilmente en la consolidación del país productivo. Un artículo de la ley afirmando estas posibilidades sería bienvenido.

24. Disposiciones adicionales

25. Disposiciones transitorias

Barcelona, marzo de 2006.

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