Formalidades neoliberales.
El reclamo por la institucionalidad.

Escribe: Alfredo Eric Calcagno

El autor lanza una voz de alerta contra los llamados a "la institucionalidad", o a "consolidar las instituciones", de ciertos medios de comunicación y sectores políticos que en realidad lo que pretenden es perpetuar, cristalizar, dar por así decir "forma contractual" a pactos, tratados y situaciones que en realidad pertenecen a una época económica, la neoliberal, que es justamente lo que se debe dejar atrás.

Transcurría la década de 1960. Dos de los máximos líderes de la Confederación General del Trabajo (CGT), le pidieron a Arturo Sampay -probablemente el politólogo argentino más eminente del siglo XX- que redactara un proyecto de Constitución Nacional. Puesto que Sampay había sido el arquitecto de la Constitución de 1949, querían que actualizara su obra. Sampay les respondió que las constituciones se hacen para institucionalizar revoluciones, y que cuando las fuerzas populares hicieran la revolución, con mucho gusto redactaría la Constitución que la institucionalizara.
Aquella respuesta de Sampay pone la cuestión en su justo punto. La institucionalización es la forma. Es importante, pero lo fundamental es el contenido. No puede juzgarse a un gobierno por el grado de institucionalidad existente. La prueba es que en la historia se han institucionalizado tanto revoluciones como contrarrevoluciones. Ningún Estado estuvo más institucionalizado que la Alemania nazi. Y en Argentina, con una institucionalidad fuerte en esa época, no hubiera existido el Ejército de los Andes.
El actual surgimiento de un reclamo por "las instituciones" tiene que ver con el fracaso de las recetas neoliberales y con las tentativas para que sobrevivan. En lugar de admitir que su propia lógica era equivocada e incapaz de generar un crecimiento sostenido, no digamos ya equitativo, los apologistas del neoliberalismo sostienen que el problema es que las reformas neoliberales fueron incompletas (o que no se las llevó tan lejos como se requería) y que falta una nueva generación de reformas para mejorar la institucionalización.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) llama institucionalización al "conjunto de reglas formales y convenciones informales que proveen el marco para las interacciones humanas y modelan los incentivos de los miembros de la sociedad". En uno de sus principales documentos especifica de qué instituciones se trata: "fuertes derechos de propiedad, baja corrupción y mejor gobernanza"( 1). Toda institucionalización que afiance esos principios será buena. El Banco Mundial comparte ese criterio. En un artículo de su Instituto de Estudios califica a los gobiernos del mundo y asigna las más altas notas a quienes fueron prolijos, no regularon nada y respetaron el derecho de propiedad. Más aun: en un rapto de sinceridad, puntualiza que se "pone el énfasis en la necesidad de estrechar el nexo entre la estrategia de las corporaciones y el gobernanza pública" (2).
"Institucionalizar" equivale pues, en esta perspectiva, a recortar la capacidad de acción del Estado, que se percibe como potencialmente desestabilizadora y capaz de espantar capitales externos. En este mundo globalizado, no es cuestión de tener un proyecto nacional, sino de amoldarse a lo que el capital extranjero exige para orientar sus colocaciones a tal o cual "mercado emergente". Se procura retirar al Estado de las decisiones económicas y cristalizar el nuevo orden para hacerlo irreversible.
Un rasgo esencial de esta institucionalización es la limitación sistemática de la soberanía nacional y popular, que ocurre cuando se renuncia a determinados objetivos e instrumentos de la política económica, y es aun más evidente cuando se manifiesta en acuerdos internacionales donde se otorgan garantías exorbitantes a agentes extranjeros y se pretende renunciar a la jurisdicción nacional para resolver las controversias. Se vuelve así más difícil revisar las orientaciones neoliberales, ya que eso puede conducir a un conflicto internacional. Se teje una red de medidas convergentes, que se refieren a la política económica, al comercio y a las inversiones, cada una de las cuales cercena de una u otra manera la soberanía nacional. De este modo se van dibujando los círculos concéntricos de una institucionalización anti-nacional y anti-popular.
El núcleo duro está en la dependencia externa. Entre los Tratados que la institucionalizarían sobresale el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como modelo general y los Tratados de Libre Comercio bilaterales que proponen Estados Unidos y en general los países desarrollados. Las consecuencias son claras: se instala una división internacional del trabajo que reserva para los países desarrollados las manufacturas, los servicios de alta complejidad y las tecnologías de avanzada. Con un arancel cero con los países desarrollados, aquellos en desarrollo quedan condenados a producir productos básicos y manufacturas simples, utilizando mano de obra barata para montar insumos importados.
Es curioso que el primer punto que señala el FMI como eje de la institucionalización sea el libre comercio. En la investigación realizada en su Economic Outlook 2005, afirma que "quizás el resultado más sólido y robusto es que hay un vínculo entre mayor apertura y mejores instituciones económicas". Instituye a la apertura económica como un bien en sí mismo, sin ninguna consideración al desarrollo de los países sub-desarrollados, que frustrarían así su propia
industrialización. Ignora por ejemplo la experiencia argentina de los '90, cuando resultaba más barato importar que producir. El resultado fue la desindustrialización, la degradación del sistema productivo y la desocupación. Pero se obtuvieron los objetivos supremos: mayor comercio internacional y estabilidad de precios.

Imponer limitaciones

Junto con los tratados comerciales vienen los que buscan garantizar la inversión extranjera, que otorgan recíprocamente las mayores ventajas imaginables. Lástima que la abrumadora mayoría de esas inversiones las realizan los países desarrollados. En esta materia se ha estructurado una red institucional en la que caen atrapados los países subdesarrollados y que tiene como ejes a los Tratados de Inversión y al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). En síntesis, se otorgan privilegios a las inversiones estadounidenses y europeas en América Latina y, en reciprocidad, los países desarrollados otorgan garantías a las inexistentes inversiones de los países latinoamericanos.
En este momento se discuten garantías absurdas, como la compensación a los inversores por los perjuicios que pudiera ocasionarles una devaluación, cuando es un principio del derecho que la fijación del valor de la moneda es una atribución soberana del gobierno, que no crea derechos en favor de nadie. No obstante, estas controversias son llevadas al arbitraje del CIADI, que es un organismo dependiente del Banco Mundial y no ofrece garantía alguna de imparcialidad En los hechos, ese arbitraje es un instrumento de extorsión de las empresas: por ejemplo, a cambio del retiro de la demanda, exigen mayores tarifas u otros beneficios.
La institucionalización de la dependencia externa no termina allí: están las piezas mayores, que son la deuda externa y las condicionalidades del FMI. Ambos temas han sido estudiados exhaustivamente, en particular en varias ediciones de este periódico. Son un ejemplo de condicionamiento de la política interna de los países por los acuerdos stand by y la transferencia de recursos a los países desarrollados.
La defensa de la política del establishment también se aplica a la política económica interna, que requiere la cristalización de las relaciones y condicionamientos actuales. Una de las pautas básicas de esta nueva institucionalidad radica en la limitación de la capacidad del gobierno para elaborar y ejecutar políticas económicas: hay que evitar que moleste, que genere "ruido político", que caiga en tentaciones "populistas". Para ello se "institucionalizan" bloques enteros de política económica. Se cree que basta con el "piloto automático", en la medida en que otorgue un marco favorable y creíble a los capitales extranjeros y a la renta financiera en general.
Un caso extremo de esa institucionalización fue la convertibilidad. Otros ejemplos son la independencia del Banco Central, la adopción de las políticas de "metas de inflación" y el déficit cero. Se pretendía acotar la posibilidad de seguir políticas propias y garantizar que no habría marcha atrás en el modelo neoliberal. Para ello se aplicaba un ancla institucional. Por ejemplo, tipo de cambio e imposibilidad de déficit fiscal, fijados por ley.
Pero aunque ese esquema de política económica cayó estrepitosamente, la prédica para grabar en el mármol de la institucionalidad las políticas "promercado", incluso las que hacen a la gestión macroeconómica en las áreas fiscal y monetaria, entre otras, no ha cesado. En lo fiscal, se pretende que el gasto público esté acotado; eximir de impuestos a las ganancias financieras y renunciar a la casi totalidad de la renta minera, otorgando además a los capitales externos la garantía de la "estabilidad tributaria". Según estas pautas neoliberales, la política monetaria correspondiente debería atarse a reglas rígidas antes que a un manejo flexible, y tener por único objetivo el control de la inflación y no, por ejemplo, el crecimiento económico o la defensa de un tipo de cambio competitivo. Para dar más confianza a "los mercados", debería instituirse la independencia del Banco Central, estableciéndose además que éste debería consagrarse únicamente al control de la inflación adoptando, por ejemplo, el esquema de "metas de inflación", como en Brasil y México.
De este modo, gran parte de la política macroeconómica escapa al control de la autoridad política. Esta es la institucionalización neoliberal, que no se detiene en la macroeconomía, sino que también busca modelar el mercado laboral y el derecho de propiedad. Con el pretexto de las formas institucionales se contrabandean contenidos anti-nacionales y anti-populares, que sin embargo ofician como la marca de fábrica de la calidad democrática; una especie de ISO 9000 (3) de la política propicia a las inversiones extranjeras.

La raíz de la transformación

La institucionalización debe adecuarse a la realidad que se pretende modificar o consolidar, y no al revés. Gran parte de la institucionalidad heredada del neoliberalismo ha mostrado su inviabilidad o su incompatibilidad con un proyecto nacional, y por ello ha sido y sigue siendo preciso modificarla. Ocurrió ya con la convertibilidad, la ley de déficit cero, los contratos de servicios públicos y gran parte de la deuda externa. Quedan otros aspectos por revisar, como las condiciones de explotación de los recursos naturales, la ruinosa privatización de la seguridad social, los acuerdos bilaterales de inversión y la ausencia de actores públicos en aspectos clave del desarrollo argentino.
Tampoco hay que pensar que es posible modelar la realidad mediante modificaciones institucionales, por sabias que sean. Para que una Constitución o una ley se cumplan deben interpretar la realidad política, económica y social. No quiere esto decir que deba aceptarse el statu quo, sino que toda medida debe tener un fuerte respaldo en la realidad del país de que se trate. Los problemas políticos de fondo, que incumben al conjunto de la Nación y se proyectan al futuro, podrán presentar restricciones técnicas, pero son temas de decisión política. Sampay tenía razón: lo institucional puede estabilizar o perfeccionar una transformación, no puede inventarla ni reemplazarla.
En ciertos momentos históricos lo fundamental no es la institucionalización sino el cambio institucional; la desinstitucionalización de lo anteriormente existente. Fue el caso de los procesos de independencia nacional, en los cuales se desinstitucionalizó la dependencia colonial.
En el reclamo por la institucionalización subyace la creencia -falsa- de que toda acumulación de poder es mala, cuando en realidad depende de para qué y cómo se use. En otras palabras, de su legitimidad. La tesis del gobierno débil es la del poder económico, que quiere prevalecer por sobre el poder político. Se institucionaliza para que perdure la situación actual; se desinstitucionaliza para cambiarla, lo cual puede llevar luego a una nueva instítucionalidad. De allí que para la realidad argentina actual sean fundamentales varias desinstitucionalizaciones.
Ya se recuperó la facultad de elaborar la política económica con la desinstitucionalización de la relación con el FMI (basada en los acuerdos stand by); y a criterio de quien esto escribe está comenzando una nueva institucionalización, que conduce a una economía más desarrollada y más justa. Pero todavía quedan varios cambios institucionales que cumplir. Dos de los más importantes son el del Poder Judicial, con la implantación del juicio por jurados que establece la Constitución Nacional, pero que es resistido por la corporación judicial. El segundo es el de la política, con una reforma a la ley electoral, tal vez con el sistema uni-nominal por circunscripciones o el mixto uni-nominal-proporcional (Lozada, pág. 4).
En síntesis, los cambios profundos requieren un contrapunto desinstitucionalización-institucionalización, con un poder político fuerte, en democracia y con amplio debate.

NOTAS

1 FMI, "Perspectivas de la economía mundial", Washington DC, 2005.
2 World Bank Institute, Daniel Kaufmann, Governance redux: th& empirical challenge, World Economic Forum, Ginebra, 2004.
3 La ISO 9000 es una norma técnica que tiende a garantizar la calidad permanente de los bienes producidos

Tomado de LE MONDE DIPLOMATIQUE, marzo/2006.

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