UNA REFLEXIÓN SOBRE LA EXPERIENCIA DE GOBIERNO.

Escribe: Pablo Anzalone, Director de División Salud de la IMM.

La asunción del gobierno nacional es una situación nueva para la izquierda mas allá de 15 años de gobierno municipal en Montevideo. Esta nueva responsabilidad  debe motivar una reflexión  que no se agote en las encrucijadas visibles, en los temas episódicos  que polarizan la atención pública. De allí la importancia de  incorporar las herramientas del pensamiento marxista y de izquierda sobre el Estado,  analizar otras experiencias latinoamericanas anteriores y contemporáneas, profundizar en el conocimiento del  Estado uruguayo y analizar críticamente  la experiencia de gobierno  que se va desarrollando. De  esta forma  podremos  comprender  las encrucijadas  invisibles. Aquellos aspectos sobre los cuales la gran prensa no coloca el reflector y sin embargo son esenciales para la profundización del proyecto frenteamplista.

 Destaquemos  algunos pocos temas en esa reflexión :

a) Relación de las estructuras estatales con el programa de cambios. 

El accionar de la mayoría de los medios de comunicación  y de los distintos voceros de la derecha, opera en un sentido contrario a toda iniciativa transformadora o que afecte intereses. Recordemos la campaña contra la ley de humanización de las cárceles y los Apocalipsis augurados, los ataques al  MIDES por el  Plan de Emergencia, al  MSP por el SNS, la  extraordinaria virulencia patronal contra la ley de fuero sindical. Era previsible, es cierto, pero es un factor fuerte que juega sobre la experiencia de gobierno y promueve  debilidades o contradicciones en las respuestas.

Al mismo tiempo  existen  fuertes resistencias  de las instituciones estatales  a incorporar acciones  sustantivamente diferentes a las desarrolladas históricamente. No se trata solo de mandos  blancos, colorados o dictatoriales que actúen contra las políticas impulsadas desde el nuevo elenco directriz, sino de las estructuras mismas que no están hechas para desarrollar políticas activas que incrementen la respuesta estatal ante los problemas de la emergencia social o productiva. Toda iniciativa requiere sortear un número tan grande de obstáculos que, apenas se deja de seguirla hasta el ultimo detalle, se detiene, y el ritmo  “ normal” continua. Todo lo que se pierde de vista se detiene. Esa dinámica  estructurada es tan fuerte que insume la mayor parte del tiempo de la conducción  solo mantenerla funcionando, y  la dedicación de esfuerzos a lo realmente transformador termina siendo muy menor. Menor  en relación con las necesidades del programa de cambios. La estructura estatal es muy capaz de absorber un discurso progresista en su conducción, a condición de mantener los mecanismos de reproducción de las practicas habituales.

b) Relación del Estado con la población y en particular con los sectores populares.  

La distancia que el Estado establece en relación con la población-- temática analizada por distintos  teóricos marxistas -- refiere a su autonomía relativa en relación con los demás niveles sociales pero también a su forma de operar en relación con el bloque en el poder. El Estado reproduce relaciones  de dominación especificas al mismo tiempo que articula la cohesión global donde funcionan las demás formas de dominación económicas, ideológicas, sociales.

En el programa del FA se afirma  que los servicios estatales están organizados en forma inversamente proporcional a las necesidades sociales. Quienes más necesitan reciben los peores servicios y a la inversa.

Se produce una  ajenidad,  extrañamiento o alienación, que  se traduce en escasos o nulos mecanismos de participación de los ciudadanos (y mas aun de los sectores populares) en relación con esos servicios. Esas  opiniones no cuentan, no existen formas para que lleguen , para que interactúen entre sí y con los servicios  en territorio y mucho menos a nivel nacional. Existe una opacidad en el funcionamiento del Estado, mucha  información pertinente no se registra, o si existe no circula, no se difunde y menos aún  está vinculada a formas de participación y control.   Hay problemas estructurales (concentración del poder institucional, ausencia de información adecuada, ausencia de mecanismos de participación, etc.) y otros que provienen de la debilidad del campo social, es decir de las correlaciones de fuerza de los distintos actores.

La larga experiencia montevideana  en materia de descentralización y participación comunitaria es un punto de partida fundamental, tanto en sus logros como en sus limitaciones. Experiencias mas recientes como el fuerte impulso a la organización de los usuarios del sistema de salud, a nivel local con Asambleas Representativas de cada zona, apoyadas y convocadas por las comisiones de salud de los Concejos Vecinales, deben ser valoradas  para promover la participación comunitaria con base territorial .  La  participación de los usuarios en la conducción del Sistema Nacional de Salud,  planteada dentro del Plan de la Reforma, es un aspecto importante para la nueva institucionalidad en formación.  La conformación de un actor social con presencia nacional reposa sobre la constatación de las limitaciones del ámbito local para disputar la modificación de las relaciones de poder. Se retoma así  la experiencia del BPS en cuanto a la presencia de organizaciones sociales en su Directorio como factor de democratización,  transparencia y mayor eficiencia.

La ausencia de un proyecto democratizador global del gobierno nacional es un déficit importante para encarar esta transformación. A diferencia del primer gobierno departamental de T. Vazquez cuyo buque insignia era la descentralización. Hoy Ricardo Ehrlich promueve una profundización de este proceso a través del Presupuesto Participativo y de la Agenda Montevideo. Es que la descentralización en tanto proceso de transferencia de poder  va mucho mas allá del ámbito municipal y debería abarcar todos los elementos que hacen a la calidad de vida de la población. La articulación de las distintas instancias del gobierno nacional con los gobiernos departamentales  aparece como una de las claves para crear mecanismos participativos sobre aspectos tan esenciales como la educación, la salud, los planes de emergencia,  la vivienda, las condiciones de trabajo. La decisión de las autoridades educativas de promover un amplio proceso de discusión sobre los contenidos del proyecto educativo, es una gran oportunidad para construir y dejar funcionando practicas y estructuras participativas.

c) Relación del Estado  con sus funcionarios.

A diferencia del Estado heredado que considera a los funcionarios públicos como elementos pasivos  de una maquinaria burocrática a la que se paga  mal (aunque en muchos estamentos se obtengan ingresos altos) y se le exige poco, el proyecto progresista  sostiene la participación del trabajador publico en la gestión (en la mejora de la gestión) y promueve su compromiso con el servicio a la comunidad y con las transformaciones populares.  La experiencia de la IMM ,sin embargo, mostraba el fracaso de algunos intentos en ese sentido –COMIPAS en el primer gobierno de T.Vazquez-- que  terminó en la reproducción de los mecanismos tradicionales de gestión y  en el predominio de enfoques sectarios y corporativos en el gremio, con fuerte confrontación con el gobierno frenteamplista. Errores en la conducción política  y  escaso trabajo político e ideológico de la fuerza política sobre los trabajadores confluyeron en  este resultado. La participación de los trabajadores en la gestión  quedó así como un componente discursivo sin gran sustento en experiencias concretas. Durante mas de 10 años no se volvieron a plantear tácticas fuertes en este plano.

A partir de marzo del 2005 en muchas instituciones estatales se encontró un gran desorden administrativo y una enorme disparidad de remuneraciones, de relaciones laborales y condiciones de trabajo. Hay  que tener en cuenta que el funcionamiento del Estado ha ido tejiendo una red de compromisos internos   que determinaron hábitos y  beneficios (en algunos casos no pequeños)  que separan a unos trabajadores de otros y que vulneran  directamente a la población usuaria y la eficiencia institucional. La postergación histórica de muchos sectores desde el punto de vista salarial y funcional contribuye  también a  crear condiciones para planteos corporativos estrechos que reducen el horizonte de su lucha a su beneficio económico inmediato y rechazan la posibilidad de procesos graduales en este plano. Las limitaciones presupuestales  provenientes de la situación del país y del marco global  definido desde el área económica son  un obstáculo para avanzar en este plano.

Como en otros aspectos  hay en este tema una cuestión de voluntad política . Una estrategia de participación no puede concebirse  como un acto, o pretender desarrollarse solo con una táctica o con una modalidad y sobre todo no puede desprenderse de un trabajo político, ideológico, programático y cultural para promover el involucramiento de los trabajadores con una transformación progresista del Estado.

Las experiencias  de talleres por Centro de Salud realizadas en algunos sectores del MSP con apoyo de la Oficina de Servicio Civil  deben tomarse en cuenta como aportes  hacia la búsqueda de modalidades participativas. Al mismo tiempo constituyeron una oportunidad para iniciar un intercambio directamente con los trabajadores sobre los contenidos programáticos y políticos de las propuestas en curso. También la discusión presupuestal y del Plan de Trabajo fueron instancias participativas que dejan enseñanzas.

d) Los modelos de gestión existentes y los alternativos.

 El modelo de gestión existente en el aparato de gobierno es el resultado de un proceso histórico donde el Estado paternalista, de origen batllista, fue golpeado por el ”tsunami” neoliberal . Era un modelo estatal en crisis pero con  fuerte arraigo en la inercia burocrática, en el clientelismo  blanco y colorado y también  en la memoria cultural  y societaria de amplios sectores,. La resistencia popular y otros factores contribuyeron a que la política de desmantelamiento del Estado en beneficio de los grandes capitales multinacionales no alcanzara en Uruguay los niveles de otros países de América Latina. Pero su influencia quedó marcada en un debilitamiento del aparato estatal operado desde su propia conducción, donde la subordinación al capital privado funcionó aunque no la transferencia de la propiedad estatal. La ineficiencia estatal fue una profecía autocumplida por los defensores de las privatizaciones y de los grandes negociados a expensas del erario público.

Hablar de modelos de gestión y de planificación significa  desentrañar rasgos  comunes y características generales.

Los modelos de planificación normativa parten del supuesto de que hay un sujeto que planifica y luego objetos de la planificación. La presunción de conocimiento objetivo de la realidad que sustenta la planificación del sujeto forma parte de la concepción positivista del conocimiento. La  relación vertical, no  participativa que subyace a esta concepción  puede apoyarse y complementarse con la legitimidad político electoral o con el saber técnico—tecnocrático--, o con los imperativos de la modernización, de la revolución tecnológica y la competitividad en los nuevos mercados globalizados. Todos estos argumentos  tienen gran influencia mediática  y no han sido desmontados a través de una critica sistemática.

 La concepción de la planificación estratégica situacional  (C. Mattus) parte de la existencia de múltiples sujetos con intereses distintos que tienen su  propia visión de la realidad y sus propias planificaciones. Por lo tanto planificar debe incluir buscar alianzas y enfrentar enemigos. Otras concepciones de la planificación como  la familia de metodologías PPGA  --Planificación  Participativa y Gestión Asociada—de la FLACSO intentan avanzar en la ampliación democrática  de la toma de decisiones y la participación social en la gestión urbana. [1]  Las corrientes de la pedagogía crítica y de la educación popular también hacen aportes fecundos en esta dirección.

Desde el proyecto progresista se hace necesario avanzar hacia un modelo de gestión participativo y eficiente. En ese sentido la fijación de objetivos claros, y de planes de trabajo para alcanzarlos  debe ser una instancia de participación y de involucramiento de los trabajadores y mandos medios –aplicando por ej. una Metodología de educación popular. Al mismo tiempo  esa metodología de gestión ofrece  herramientas  para el monitoreo y la evaluación  regular de los planes de trabajo. Rendiciones  de cuentas de la labor realizada, lo cual es un elemento de transparencia hacia la población.   

En esta búsqueda de un modelo de planificación y de gestión alternativo es necesario someter al análisis crítico las distintas concepciones planteadas. Ninguna de ellas es neutra. A la vez  es importante ir generando experiencias  que enriquezcan la reflexión y la acción en este plano.

 Febrero/2006.

PVP - Partido por la Victoria del Pueblo - Frente Amplio - Uruguay