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Partido por la Victoria del Pueblo ANULAR LA LEY DE IMPUNIDAD

 

Sobre las Juntas Locales

Escribe: Abel Oroño[1]

 

 

¿CUÁNTOS EDILES POR JUNTA DEPARTAMENTAL? ¿Honorarios o rentados?

Mayo 2007

Un aspecto importante, tanto en relación al funcionamiento y representatividad, como a la posibilidad de remuneración de los Ediles Departamentales es el número de integrantes de cada Junta Departamental.

La Constitución vigente establece, en su artículo 263, que “ Las Juntas Departamentales se compondrán de treinta y un miembros.” Sin embargo, este no ha sido el criterio aplicado históricamente para estos órganos o sus antecesores directos[2]: en la Constitución de 1830, variaba entre 5 y 9, se acuerdo a la población; en la Constitución de 1918, facultaba a la Ley a fijar el número; la Constitución de 1934 fijaba once miembros para Montevideo y nueve para los demás Departamentos; la Constitución de 1942, establecía 31 para Montevideo y quince para los otros Departamentos; la Constitución de 1952 fijaba, para la Junta Departamental de Montevideo 65 miembros y 31 para las demás. A partir de 1967 el número quedó  en 31 miembros para todas.

La solución actual genera diferencias significativas entre el nivel de representatividad de cada Junta Departamental, en relación directa con las diferencias de población e introduce características que afectan funcionamiento de cada Cuerpo.

En algunos casos, los señores Ediles pertenecen a una sola localidad y, más que  legislativo departamental, asumen funciones de autoridad local. En otros, el clivaje territorial –procedencia geográfica- se cruza con el político partidario, alterándolo con fuerza.

En algunas Juntas Departamentales el número de integrantes pareciera ser excesivo en relación a la población representada (no existe la posibilidad de tantas posturas diferentes) y, en otras, pareciera ser exiguo, tanto en relación a la población como a la diversidad geográfica, no existiendo la posibilidad de reflejar la heterogeneidad de posturas y de intereses.

En este sentido, las Juntas Departamentales del Uruguay pueden agruparse en cinco categorías, según los datos de la última elección:

1.                Un Edil cada menos de 1.000 habilitados para votar: Flores (679);

2.                Entre 1.000 y 2.000 habilitados por Edil: Treinta y tres (1206), Río Negro (1259), Durazno (1440), Lavalleja (1594), Artigas (1793), Florida (1802) y Rocha (1829);

3.                De 2.000 a 3.000 habilitados para votar por Edil: Cerro Largo (2133), Soriano (2158), Tacuarembó (2302), San José (2381), Rivera (2541), Paysandú (2778) y Salto (2932);

4.                De 3.000 a 4.000 habilitados por Edil: Colonia (3116) y Maldonado (3482);

5.                Más de 4.000 habilitados para votar por Edil Departamental: Canelones (10790) y Montevideo (34044)

Además es necesario considerar la complejidad territorial de cada Departamento. Por ejemplo, Flores, el Departamento menos poblado, solamente tiene una localidad fuera de la Capital (Ismael Cortinas) y de tamaño reducido.

Montevideo, que es el más poblado tiene también una sola localidad fuera de la Capital (Santiago Vázquez) la que queda a pocos minutos del centro, el transporte público cubre todas las posibilidades de traslado y las distancias son, en definitiva, reducidas. Pero de acuerdo a la normativa vigente, en Montevideo hay que lograr más votos para ser Edil que para ser Diputado.

Por otro lado, Colonia tiene quince localidades significativas fuera de la Capital Departamental, y Canelones –el caso extremo- supera las cincuenta, a lo que se suma la dificultad o la inexistencia de transporte público transversal dentro del Departamento, así como las distancias en juego.

Por lo expuesto, en el marco del debate sobre modificaciones de la normativa referida a los gobiernos Departamentales, surge con claridad la conveniencia de reflexionar sobre el número de miembros de las Juntas Departamentales, para contemplar la representatividad numérica y la territorial, así como las complejidades demográficas y de conectividad de los Departamentos.

Parece llegado el momento de aplicar la facultad establecida por el artículo 269 de la Constitución de la República: “La ley sancionada con el voto de dos tercios del total de los componentes de cada Cámara podrá modificar el número de miembros de las Juntas Departamentales.

Contemplar la existencia de una cierta relación entre la cantidad de ciudadanos a representar y la cantidad de miembros de la respectiva Junta Departamental, estableciendo, por ejemplo, franjas para no llegar al extremo de que existan diecinueve composiciones diferentes.

Por otro lado, tanto desde la perspectiva del debate sobre el carácter honorario o remunerado de los Ediles Departamentales, como desde la diversidad intradepartamental, debería agregarse la discusión sobre el régimen de suplencias de los miembros de las Juntas Departamentales.

El artículo 5º de la Ley 9.515 establece la suplencia automática, esto es, los Ediles suplentes “reemplazarán automáticamente a los titulares por ausencia o inasistencia de éstos, ocupando el cargo mientras dure dicha ausencia o inasistencia.”

Por lo expuesto, esta disposición resulta de utilidad para Departamentos como Canelones o Colonia, pero es necesario identificar el riesgo de que, aplicada estrictamente, complica la remuneración de los Ediles Departamentales, ya que introduce ambigüedades relevantes para identificar el eventual pago de los servicios prestados.

¿Cómo computar el desempeño de la función? ¿Por tiempo de ejercicio de la banca, por asistencia a Comisiones, por estar en disponibilidad para ser convocado? No es fácil, y podría no ser transparente.

Por lo tanto, probablemente sería, tal vez, de utilidad introducir en el debate público sobre el contenido de una nueva Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales, la conveniencia de modificar la norma para permitir el funcionamiento estándar similar al de otros órganos colectivos existentes en el país, Cámaras de Diputados o Senadores, por ejemplo.

Dilucidar, en definitiva si, en el marco de la eventual remuneración de los Ediles Departamentales, sería adecuado modificar el número de miembros y el régimen de suplencias, estableciendo que los suplentes fueran convocados en los casos de licencia o vacancia definitiva de los titulares.

Esta solución implicaría que, priorizando la transparencia en lo que refiere a la remuneración de la función pública, se aceptaran ciertas dificultades en la representatividad territorial en Departamentos complejos.

 

JUNTAS LOCALES ELECTIVAS

Junio 2007

El régimen normativo actual establece que solamente pueden ser declaradas electivas las Juntas Locales Autónomas, y esta categoría también debe ser otorgada mediante una Ley –con la iniciativa del Gobierno Departamental- y sólo a aquellas Juntas con sede en localidades con más de diez mil habitantes o que sean de interés turístico.

Esto significa que, en el marco constitucional vigente, la gran mayoría de las Juntas Locales del país no cumplen las condiciones requeridas para ser electivas, por lo tanto, para habilitar tal posibilidad es necesario plantearse una reforma de la Constitución actual.

Si se pretende efectivamente establecer mecanismos de acercar el gobierno a los vecinos, de desconcentrar el gobierno central, de descentralizar políticamente el proceso decisorio en beneficio de los gobiernos departamentales y, finalmente, si la intención es generar espacios de participación ciudadana que posibiliten su incidencia en el proceso de implementación de las políticas públicas, es imprescindible afrontar una descentralización también hacia dentro de los Departamentos.

¿Por qué elegir a los Ediles Locales?

Para poner en marcha un proceso de delegar poder de decisión en los gobiernos locales –que eso es descentralizar- la selección por medio de elecciones de las autoridades locales es, a todas luces, el formato que les otorgaría mayor legitimidad.

Superaría claramente, en términos democráticos, la designación por el Intendente y, por otra parte, quedaría claramente fijada la fecha de instalación, no sujeta a eventuales voluntades políticas.

Si los Ediles Locales fueran seleccionados mediante elecciones directas de la ciudadanía, su representatividad política de los vecinos sería incuestionable, contribuyendo a la transparencia de su acceso al cargo y, por tanto, de la legitimidad individual y también del Cuerpo que pasan a integrar.

¿Cómo hacer?

En concreto debería modificarse el artículo 288 de la Constitución, que ahora dice:

La ley determinará las condiciones para la creación de las Juntas Locales y sus atribuciones, pudiendo, por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y por iniciativa del respectivo Gobierno Departamental, ampliar las facultades de gestión de aquéllas, en las poblaciones que, sin ser capital de departamento, cuenten con más de diez mil habitantes u ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo. Podrá también, llenando los mismos requisitos, declarar electivas por el Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales Autónomas.

Ahora bien, si se habilitara la electividad de todas las Juntas Locales y se mantuviera el resto del articulado consitucional, significaría que el segundo domingo de mayo del año siguiente al de las elecciones nacionales se elegirían las autoridades locales, simultáneamente con el Intendente y con los Ediles de la Junta Departamental.

Por otro lado, la distribución de bancas, sería proporcional a la correlación interpartidaria en cada jurisdicción y presidiría la Junta Local, el primer titular de la lista más votada del lema más votado en esa jurisdicción.

Dos sistemas de adjudicación ¿serían compatibles?

Sin embargo, esta solución no sería congruente con el diseño de los Gobiernos Departamentales en Uruguay, que tienen un sistema mayoritario y subsidiariamente proporcional.

Esto significa que el Partido del Intendente obtiene como mínimo 16 de los 31 Ediles de la Junta Departamental pero, si electoralmente obtuvo más del 50% de los votos, las bancas se adjudican proporcionalmente y puede llegar a superar ampliamente aquel piso.

Los argumentos del constituyente para la aplicación de este sistema se basan en que, dadas las características operativas de las Intendencias, sería ineludible la necesidad de contar con mayoría del Partido de gobierno para alcanzar niveles de gobernabilidad aceptables a los requerimientos cotidianos, sin riesgos de bloqueos institucionales.

En este esquema, el rol de las minorías está concebido básicamente en la capacidad de control más que en carácter de colegislador.

En este sentido, la norma habilita al llamado a Sala con un tercio de los integrantes, al pedidos de informes individuales, y requiere mayorías especiales sólo para algunos casos excepcionales: enajenación de bienes, endeudamiento que exceda el período de gobierno, designación del Contador Municipal.

Resultados de aplicar igual criterio

Si se optara por mantener el mismo criterio que para la integración de las autoridades departamentales, entonces no sería posible que la elección de los Ediles Locales se efectuara simultáneamente con aquellas.

Habría que procesar la elección del Intendente y de los Ediles Departamentales, con estos resultados fijar las adjudicaciones previas de bancas locales por Partido Político, y entonces convocar a las elecciones locales para seleccionar las personas que ocupen dichos cargos. De todas formas sería posible establecer fecha fija de integración de las Juntas Locales.

Otros tipos de autoridades locales

Queda, por otro lado, el debate sobre qué tipo de Autoridad Local sería más adecuada. La Constitución habilita la posibilidad de que la Ley establezca autoridades locales unipersonales, o con un número de integrantes diferente a los cinco tradicionales.

El artículo 287 dispone: “El número de miembros de las autoridades locales, que podrán ser unipersonales o pluripersonales, su forma de integración en este último caso, así como las calidades exigidas para ser titular de las mismas, serán establecidos por la ley.

A partir de este texto surge la posibilidad de que en determinadas circunscripciones la autoridad local fuera diferente a como la conocemos hoy, y que incluso los requisitos exigidos fueran diferentes, en términos de edad, por ejemplo.

Por otro lado, según este artículo no se requerirían otras condiciones que la voluntad política para declararlas electivas, aún si fueran unipersonales y estuvieran en localidades con menos de diez mil habitantes y sin interés turístico alguno.

En resumen, para que todas las Juntas Locales existentes pasaran a ser electivas sería necesaria una reforma constitucional. Para que otros tipos de autoridades locales fueran electivas sería suficiente la aprobación de una Ley.

 

JUNTAS LOCALES ELECTIVAS (II)

Julio 2007

Ante la posibilidad de que las Juntas Locales de todo el país fueran integradas mediante elecciones directas de la ciudadanía, corresponde reflexionar sobre el tipo y fecha más adecuada para esta instancia, ya que las reglas de juego nunca son neutras para el desempeño de los actores ni para el funcionamiento de las instituciones.

Según la normativa constitucional vigente, en las Juntas Locales Autónomas y Electivas, que son solamente tres en todo el país (Río Branco, San Carlos y Bella Unión), se seleccionan sus miembros en la misma  instancia electoral que las autoridades departamentales, esto es, el segundo domingo de mayo del año siguiente a las elecciones nacionales (artículo 77, numeral 9º)

Ahora bien, si se estableciera la designación de los Ediles Locales de todo el país, mediante elecciones directas de la ciudadanía, sería conveniente debatir públicamente sobre las características más adecuadas de dicho acto, en el sentido de hacerlo coincidir o no con las elecciones departamentales, sobre la forma de postulación de los candidatos, así como sobre los requisitos exigidos para la función.

Dimensión económica

Estrictamente desde la dimensión económica, el análisis se centra en el costo del operativo de consulta ciudadana y, en este sentido, es probable que si el pronunciamiento del cuerpo electoral se concentrara en un solo evento, el gasto total fuera menor para el erario público.

La organización de un acto eleccionario implica costos operativos durante el mismo, pero también costos previos y posteriores.

Los costos previos refieren a la preparación logística de las elecciones: adjudicación de distintivos a las agrupaciones políticas, registro de hojas de votación, cierre del padrón electoral, distribución por circuitos, adecuación locativa, preparación de materiales.

Los costos directos durante el desarrollo de una instancia electoral implican la distribución de tareas y de funcionarios. Los costos posteriores refieren sustancialmente a las tareas de custodia de las urnas y a la implementación concreta del escrutinio.

Si todas las consultas (elección de Intendente, Ediles Departamentales y Ediles Locales) se concentraran en una sola instancia, los gastos previos se efectuarían solamente una vez, igual que los directos para el desarrollo del acto y los gastos posteriores, que podrían ser mayores por la superposición de consultas, seguramente serían menores que en consultas separadas sumadas.

Dimensión política central

Desde la perspectiva de las estructuras partidarias centrales, el análisis se centraría básicamente en dos aspectos, a la hora de evaluar la conveniencia de efectuar las elecciones locales separadas de las elecciones departamentales: 1) capacidad de disciplinamiento de sus correligionarios locales y 2) costo operativo, financiero y humano de dos campañas electorales.

Tal como quedó demostrado en el 2000 y en el 2005, la separación de las elecciones nacionales de las elecciones departamentales propicia la mayor autonomía de los actores políticos departamentales.

En los hechos, numerosos actores relevantes departamentales -de todos los partidos-  jugaron fuerte en las elecciones internas, prácticamente se abstuvieron en las nacionales y ‘se jugaron la ropa’ en las elecciones departamentales, que eran las más importantes para su trayectoria personal.

En definitiva, la capacidad de control de los aparatos centrales sobre los actores estrictamente departamentales se redujo sensiblemente; se amplió, en este sentido la autonomía política de éstos. Si las elecciones locales fueran separadas de las departamentales, también operarían similares incentivos, propiciando la autonomía de los actores locales, lo que parece deseable en términos de profundidad democrática.

Desde el ángulo del costo de dos campañas, si bien aumentarían los gastos globales, como el peso fundamental de éstos seguramente se distribuirían mucho más en los actores locales que en los centrales, no parece un elemento determinante.

Dimensión política local

Desde la perspectiva de los actores locales, surge con nitidez, en mi percepción, la generación de variados y muy fuertes incentivos a la participación, involucramiento y compromiso, en el caso de celebración de elecciones departamentales y locales separadas.

ü      En primer lugar, si las elecciones departamentales incluyeran también la designación de los Ediles Locales, los candidatos a tales cargos aparecerían ante la opinión pública como ‘el último orejón del tarro’, como los de menor jerarquía honorífica. Si fueran separadas, los candidatos a Ediles Locales serían los protagonistas centrales de la contienda.

ü      En segundo lugar, si las elecciones locales fueran separadas de las departamentales se constituirían en una segunda oportunidad para aquellos que no hubieran sido electos.

ü      En tercer lugar, el costo de entrada al rol de actor político (prepararse, hacerse conocer, gastos promocionales, presencia en medios) sería sensiblemente menor en el caso de elecciones separadas. Por un lado, la circunscripción más chica implica solicitar el voto a menos ciudadanos y menos traslados territoriales y, por otro lado, al no tener que competir por espacios de visibilidad con actores departamentales, el mismo gasto en tiempo y dinero, significaría mayor exposición pública.

ü      En cuarto lugar, en el caso de elecciones locales y departamentales separadas en el tiempo, los Ediles Departamentales ya electos no serían competidores por espacios de visibilidad sino que se constituirían en fuertes aliados en la campaña, tanto por razones estrictamente ideológicas, como por motivaciones de construcción de su propio espacio de apoyos locales.

ü      En quinto lugar, la separación en el tiempo de ambas elecciones, generaría incentivos estructurales al desempeño cooperativo entre los candidatos a Ediles Locales de todos los partidos, ya que a todos les interesaría la construcción del espacio institucional compartido.

ü      En sexto lugar, la convivencia como protagonistas en una campaña específica sobre temas locales, también generaría conocimiento previo y capacidades compartidas  de interacción entre los futuros Ediles, que contribuiría al mejor funcionamiento del Cuerpo, una vez instalado.

En resumen

En mi percepción, desde una perspectiva democrática, las elecciones departamentales y locales simultáneas, reforzarían el control de las estructuras centrales de los Partidos y, en este sentido, no contribuirían a un auténtico proceso de descentralización ni propiciarían la asunción de espacios de poder por los actores institucionales locales.

Por lo expuesto, parece mejor solución el establecimiento de elecciones separadas y específicas para la designación de los Ediles Locales.

Queda pendiente el análisis de las eventuales consecuencias de elecciones simultáneas o separadas en el tiempo, tanto para los electores, como para las posibilidades de desarrollar una gestión gubernamental moderna y de mayor profundidad democrática.

JUNTAS LOCALES ELECTIVAS (III)

Julio 2007

A partir de la percepción de que las reglas de juego nunca son neutras y que generan determinados incentivos para los actores, así como efectos en las instituciones, propongo continuar con las reflexiones sobre la eventualidad de establecer la designación de los Ediles Locales mediante elecciones directas de la ciudadanía y, en ese caso, las consecuencias de que fueran simultáneas o separadas de las elecciones departamentales.

Examinadas las principales consecuencias en la dimensión económica, la dimensión política central y la dimensión política local[3], es pertinente abordar el análisis de la cuestión desde el ángulo de los electores y desde la perspectiva de la gestión, especialmente referido a las posibilidades de avanzar tanto en la modernización gubernamental, como en la profundización del sistema democrático. 

Desde el elector

En el caso de elecciones simultáneas para seleccionar los cargos de Intendente, Ediles Departamentales y Ediles Locales, se estaría ante un escenario de mayor complejidad para el elector.

Serían, en realidad, tres elecciones superpuestas en el mismo día, por lo tanto se generarían, inevitablemente, costos adicionales de información y de procesos de decisión para el ciudadano que concurriera a emitir su voto.

Esta complejidad induciría, por un lado, al desarrollo de campañas fuertemente personalizas en la figura de los candidatos a Intendente y, por otro lado, a la predominancia de los temas departamentales sobre los estrictamente locales.

Este ‘efecto arrastre’ del cargo de mayor jerarquía en disputa en cualquier elección, es bien conocido en el mundo y ya fue experimentado por el cuerpo electoral uruguayo; se trata de incentivos estructurales generados por el diseño del sistema electoral en cuestión.

Es posible apelar, a estos efectos, al recuerdo del régimen anterior a la Reforma Constitucional de 1996, cuando la elección de todos los cargos –nacionales y departamentales- coincidían en un mismo día. Los temas estrictamente departamentales no estaban en la agenda pública de las elecciones o figuran en un lugar muy secundario, relegados ante la hegemonía de los temas nacionales.

En caso de que el país adoptara la decisión de hacer coincidir en un mismo acto las elecciones departamentales y las locales, seguramente se inhibiría la presencia de los temas locales en la agenda pública y, por tanto, no se estaría potenciando el aprovechamiento de toda la riqueza y diversidad de las realidades locales.

La separación en el tiempo de las elecciones departamentales y locales, permitiría la simplificación y clarificación de las respectivas campañas proselitistas y, lo que es más importante, si el objetivo es avanzar en propiciar la asunción de poder por la ciudadanía, contribuiría a generar la reflexión colectiva en una instancia sobre los temas departamentales y, en otra instancia, sobre los temas locales.

Este avance en términos de transparencia posibilitaría, además, una mejor identificación de los actores políticos por el cuerpo electoral, y esa identificación más precisa, esa visibilidad concreta, propiciaría una más profunda interacción posterior entre vecinos y Ediles Locales.

El Edil Local electo después de una campaña pública y democrática, efectivamente surgiría como referente institucional del órgano de gobierno Junta Local, identificado tanto por sus votantes como por sus adversarios. El desempeño de su cargo a partir de ese proceso significaría un fortalecimiento institucional de envergadura no desdeñable. 

Desde otro ángulo, la implementación de una elección específica para integrar las Juntas Locales, al implicar un debate público sobre las cuestiones más cercanas cotidianamente para el elector, sobre las que más conoce y sobre las que más le afectan en términos de cercanías genera, naturalmente, un mayor interés a la hora de emitir su voto.

Este mayor interés redundaría, sin lugar a dudas, en escenarios políticos más dinámicos, más participativos, para seleccionar al ‘buen vecino’ para el rol de Edil Local; este curso de acción solamente puede traer beneficios para la calidad de las instancias democráticas del país.

Por lo expuesto, se refuerza la propuesta de celebración de elecciones departamentales y locales separadas en el tiempo.

Desde la gestión

Desde la perspectiva de la gestión y de la incidencia de los órganos locales en la implementación de las políticas, aún en la hipótesis de separación de las elecciones departamentales y locales, es relevante examinar la conveniencia de cuánta separación entre ambas instancias.

Si el objetivo es ‘empoderar’ a los agentes locales, generar espacios de genuina y profunda participación ciudadana, la cuestión es propiciar su incidencia en las instancias de decisión sobre los recursos, especialmente los recursos financieros, por tanto, esto significa posibilitar la incidencia local en los asuntos presupuestales.

La normativa constitucional vigente establece que cada Intendente debe presentar, dentro de los primeros seis meses de su mandato, el proyecto de Presupuesto Quinquenal que regirá su gobierno.

En consecuencia, si el objetivo es que efectivamente las Juntas Locales, en tanto órganos de gobierno locales, recojan las diferentes realidades y efectúen aportes, en términos proposititos, a la hora de la elaboración de los Presupuestos Quinquenales, es indispensable el manejo de los tiempos del almanaque.

En definitiva, para capitalizar las potencialidades de separar en el tiempo las elecciones departamentales y las locales, esta separación no debería ir más allá de los 90 días, de esta forma, la propia campaña electoral contribuiría a generar  un debate público fructífero que, una vez instalada la respectiva Junta Local, se traduciría, con toda seguridad, en cantera de propuestas concretas al Ejecutivo Departamental, superando notoriamente en calidad, la fase de meras demandas reivindicativas.

Por otro lado, este escenario, enriquecería la propia elaboración central del Presupuesto, permitiendo una sintonía más afiatada con los vecinos, así como la posibilidad de avanzar en un tipo de gestión gubernamental moderna, transparente, capaz de afrontar las complejidades del mundo globalizado a partir, justamente, de la más consistente participación ciudadana.

En este sentido, la generación de espacios concretos de interacción entre los vecinos y los actores en los diferentes niveles de gobierno, constituye un aporte sustancial a la construcción colectiva de ciudadanía social, entendida como la efectiva posibilidad del pleno goce de los derechos que corresponden a cada uno.

LA CUESTIÓN LOCAL

Julio2007

Hace pocos días se conoció, luego de su anuncio en el Congreso de Intendentes y de su presentación en el Consejo de Ministros, el texto concreto del “Borrador Anteproyecto de Ley de Descentralización Local” impulsado por el Presidente Vázquez y definido como pieza clave de la Reforma del Estado.

La presentación pública del documento –también reforzada por el Profesor Rubio, Director de la OPP- se propone la más amplia difusión del texto propiciando, en definitiva, la inclusión del tema en la agenda política nacional. Más aún, se propone la inclusión de la cuestión Local en la agenda ciudadana en general.

A esos efectos, se ha procedido a una difusión masiva, tal vez como con ningún otro proyecto hasta la fecha; a partir del respaldo del Consejo de Ministros, se ha enviado a todos los Gobiernos Departamentales y a los Partidos Políticos, en los medios de comunicación, en intervenciones públicas, en el Consejo de Ministros en Vergara.

En todos los casos acompañado de la calificación específica de ser un documento borrador, sujeto a modificaciones de acuerdo a las sugerencias recibidas, antes de adquirir el estatus de proyecto de ley propiamente dicho, para ser tratado formalmente por el Poder Legislativo.

Diseño de una Política de Estado

Más allá de los contenidos, que iremos examinando en las próximas semanas, corresponde señalar esta primera característica diferencial: emerge con fuerza la intención de generar espacios de interacción con la ciudadanía, con el objetivo de lograr un diseño de consenso para los Gobiernos Locales de todo el país.

Estos espacios de opinión se han planteado, sin embargo, a término, porque junto a la presentación del documento, tanto el propio Vázquez como Rubio han insistido en que pretenden su transformación definitiva en Ley en los primeros meses del año 2008.

Se está marcando entonces, por un lado, la importancia central del asunto y, por otro lado, el ritmo de tratamiento y presunta aprobación, que se pretende sea razonable en términos de amplitud y posibilidades de participación, pero no eterno o destinado al ‘sueño de los justos’.

Oportunidad

En este sentido, han fundamentado este objetivo en la necesidad de debatir el tema fuera de la campaña electoral y, además, la conveniencia de fijar las reglas de juego de las instancias electorales con suficiente distancia de las mismas.

Esta intención, metodológicamente elogiable, corre el riesgo no obstante, de ser leída como con sesgo voluntarista por parte de la oposición y, eventualmente por el propio oficialismo, a partir de registrarla como una iniciativa exclusivamente presidencial, sin tratamiento previo en la interna del Frente Amplio.

Desde los Partidos

En este escenario, la eventual reticencia de las fuerzas políticas puede constituirse  en una dificultad concreta, que podrá superarse en la medida en que efectivamente se logre incluir el tema en el debate público, porque en este caso es ineludible el pronunciamiento de todos los Partidos, que no podrán permanecer ajenos al tema, bajo pena de salir del escenario principal.

Costos y beneficios para involucrarse

En otro aspecto, la eventual reticencia de las fuerzas políticas puede tener costos importantes. El más relevante de los cuales es quedar fuera del cono de luz del debate por autoexclusión, es un riesgo estructural que ningún Partido Político, por definición, debiera correr, esto es, no utilizar canales de interacción con los ciudadanos. 

Por otro lado, los Partidos Políticos gobiernan o tienen expectativas de acceder al gobierno de los  Departamentos y, en este sentido, cualquier modificación de las reglas de juego los afectan. Por lo tanto, el riesgo de no utilizar todas las instancias posibles de incidir en esas reglas, puede generar dificultades o directamente perjuicios en las respectivas gestiones de gobierno.

Este riesgo se podría concretar en que finalmente se aprobara, sin su participación, una ley que estableciera un modelo inapropiado o disfuncional a su orientación ideológica o pragmática.

Partido Nacional

Estrictamente desde este ángulo, y atendiendo solamente a la correlación actual, el más interesado en incidir debiera ser el Partido Nacional, que conduce diez Intendencias y es el Partido histórico que tradicionalmente ha reivindicado la descentralización política como tema estratégico central.

Su ausencia por autoexclusión significaría una ‘entrega de banderas’ simbólica a la izquierda de significativas consecuencias en el mediano plazo.

Frente Amplio

Naturalmente que el Frente Amplio como tal se juega mucho en la discusión de este tema. Por un lado, la demanda de descentralización política ha estado en todas sus propuestas programáticas desde su fundación. Por otro lado, en su calidad de Partido de gobierno, tiene la oportunidad de implementar diseños institucionales al respecto que generen espacios de participación del ciudadano, reforzando la sintonía con la gente, esto es, implementando una orientación progresista a la gestión.

Pero está presente, tanto el riesgo de imponer un diseño no consensuado que no se construya como nueva forma de funcionamiento perdurable, como el riesgo de ceder a la tentación ejecutivista de implementar políticas para la gente, con insuficiente participación de la gente.

Partido Colorado

El Partido Colorado, de vieja tradición centralista, ideológicamente no puede ser afín a un diseño institucional descentralizador, pero tiene dos estímulos tácticos desde su realidad actual, que lo inducen a involucrarse en el debate público al respecto.

Por un lado, no puede permitirse el lujo de prescindir de toda oportunidad de protagonizar debates públicos en términos políticos ya que no tiene capacidad de influencia con su menguada bancada parlamentaria.

Por otro lado, las expectativas racionales de, en las próximas elecciones departamentales, lograr ganar algunas Intendencias, son muy bajas. En este sentido, en su calidad actual de pequeño partido de oposición, las oportunidades que le quedan son intentar triunfos en ámbitos más reducidos y los escenarios locales son apropiados a estos efectos.

Partido Independiente

Esta misma racionalidad se puede aplicar al Partido Independiente, está fuera de sus posibilidades el acceso a los Gobiernos Departamentales, pero puede estarlo el lograr presencia en circunscripciones locales. Por lo tanto, por razones de marcar presencia en el debate para no ‘pasar a la clandestinidad’ pública, como por razones de expectativas locales puntuales, tiene incentivos para involucrarse en el debate sobre el tema.

En prospectiva

En conclusión, las probabilidades de que efectivamente la cuestión local se sitúe en el centro del debate público nacional son muy altas.

El involucramiento de los Partidos políticos es seguro, no obstante, la incorporación del tema en la cabeza del ciudadano de a pie es más compleja. El éxito en esta dirección dependerá de la relación que se logre establecer entre el diseño de la política pública y la vida cotidiana de los vecinos que, de no establecerse, el debate podría quedar reducido a la discusión entre las elites políticas partidarias.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS CONTRA RESOLUCIONES DE LAS AUTORIDADES LOCALES 

Julio 2007

El “Borrador Anteproyecto de Ley de Descentralización Local”, del Presidente Vázquez, establece que la interposición de recursos contra actos administrativos de los Municipios tenga diferentes itinerarios según éstos sean electivos o designados.

Como en mi percepción no es un tema menor, propongo examinarlo a continuación desde la perspectiva de los eventuales efectos en la gestión de los Gobiernos Departamentales.

Municipios no electivos

Para el caso de los Municipios que se establecieran en localidades de menos de 2.500 habitantes, el anteproyecto establece lo siguiente:

Artículo 11º.-Contra los actos administrativos generales y los subjetivos de los Municipios habrá el recurso de reposición y conjunta y subsidiariamente el de apelación ante el Intendente cuando se tratare de Municipios designados por el Intendente.”

Aquí no parece plantearse dificultad, en la medida en que estas autoridades locales serían designadas por el Intendente –con anuencia de la Junta Departamental-, no se rompe el vínculo jerárquico y la vía administrativa se agotaría al llegar al Intendente.

A partir de allí se habilitaría la intervención del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), como en el resto de la administración pública (ver artículo 309 de la Constitución).

Municipios electivos

Para el caso de los Municipios que se establecieran en localidades de más de 2.500 habitantes, el anteproyecto establece lo siguiente:

En el caso de los Municipios electivos, habrá el recurso de reposición ante el Municipio y conjunta y subsidiariamente el de apelación ante la Junta Departamental.” (artículo 11º, inciso 2)

Sin perjuicio de que esta propuesta está amparada en al inciso final del artículo 317 de la Constitución[4], parece imprescindible reflexionar sobre los efectos que generaría la vigencia de una disposición de este tipo, tanto en la dinámica política departamental, como en la transparencia de los principios referidos a la separación de poderes, tan caros a nuestra formación institucional.

¿De qué decisiones se trata?

A los efectos de la claridad expositiva es conveniente ejemplificar sobre el tipo de decisiones de las autoridades locales que podrían ser recurridas por los afectados directamente. Un buen ejemplo es el referido a las decisiones emanadas de las facultades de superintendencia y las disciplinarias sobre sus funcionarios: sanciones, traslados, suspensión de licencias, asignación de tareas.

El mecanismo propuesto en el anteproyecto a discusión, sería la solicitud de reconsideración ante el mismo Municipio y, si la éste confirmara su decisión, podría pasar directamente al Legislativo Departamental.

Desde la perspectiva política y desde la perspectiva de la gestión gubernamental es realmente llamativo el mecanismo sugerido.

Consecuencias

En primer lugar, si estamos hablando de los ejemplos mencionados, esto es, decisiones referidas al ejercicio de las facultades de superintendencia y disciplinarias de la rama Ejecutiva del respectivo Gobierno Departamental (que en esa rama están los Gobiernos Locales), no se sustenta que el organismo de alzada sea el Poder Legislativo del Departamento.

Los principios básicos de separación de poderes, fundamentados por Montesquieu y adoptados por nuestro régimen jurídico desde la creación del Estado, parecerían afectados directamente.

En caso de aplicarse sobre los ejemplos mencionados la Junta Departamental estaría decidiendo (laudando) sobre actos administrativos del Ejecutivo comunal. 

En segundo lugar, las posibilidades de los funcionarios serían diferentes según cumplieran tareas en Municipios designados o electivos. De alguna manera sería categoría A y B, unos agotarían la vía administrativa en el Intendente y otros tendrían a disposición la caja de resonancia de la Junta Departamental.

Más aún, los funcionarios dependientes directamente del Intendente agotarían la vía administrativa con el recurso de reposición –reconsideración- ante el propio Intendente, los de los Municipios electivos eludirían esta escala decisional.

En tercer lugar, vinculado al punto anterior, las posibilidades de distorsión político partidaria de establecer la Junta Departamental como órgano de alzada ante resoluciones administrativas parecen evidentes.

Se generarían muy fuertes incentivos a desarrollar un ‘circo político’ en torno a impugnaciones de resoluciones disciplinarias sobre los funcionarios; incentivos para los partidos de oposición y también para fracciones del oficialismo y, además, corresponde señalar enfáticamente, que las funciones de las Juntas Departamentales refieren a la dimensión Legislativa y de control, pero no están vinculadas a la decisión ejecutiva.

En este sentido, se distorsionaría la propia capacidad de gestión, introduciendo ambigüedades de relevancia sobre las potestades últimas de la rama Ejecutiva, que son administrar y ejecutar.

En cuarto lugar, la dinámica examinada, generaría dificultades de fuste en la gestión, vinculadas a la gobernabilidad y al relacionamiento entre poderes.

En quinto lugar, la implementación de un itinerario como el propuesto por el anteproyecto, generaría un volumen de tareas no vinculadas a las facultades específicas de las Juntas Departamentales, que distorsionaría su desempeño sustancial (legislar y controlar).

En este sentido, se estaría induciendo como efecto secundario una disminución de la calidad democrática de los Gobiernos Departamentales, al afectar aquellas capacidades.

De implementarse la propuesta, seguramente cientos o miles de casos específicos ingresarían a cada Junta Departamental, porque el recurso debe interponerse por el afectado directamente, referido a decisiones concretas, no pueden tratarse globalmente.

En sexto lugar, el anteproyecto no implementa la totalidad del itinerario de los recursos una vez agotada la vía administrativa, deja una ambigüedad planteada, ya que nada dice sobre la frase final del artículo 319 de la Constitución: “La acción de nulidad deberá interponerse, so pena de caducidad, dentro de los términos que en cada caso determine la ley”.

Resumiendo

Por lo expuesto, parece evidente la necesidad de reflexionar colectivamente sobre este aspecto del texto del borrador de anteproyecto de descentralización local, para buscar otro itinerario para los recursos administrativos de los Municipios electivos, sea culminando en el Intendente, o sea que se constituyeran en actos definitivos luego de la reposición, habilitando directamente su pasaje al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

 

PRINCIPIO DE COLEGIALIDAD EN LAS AUTORIDADES LOCALES

Julio 2007

En el ‘Borrador Anteproyecto de Ley de Descentralización Local” que se ha difundido ampliamente, a partir de la iniciativa del Presidente Vázquez, con la intención de impulsar un debate público sobre el tema del que surja un proyecto consensuado, se postula que “la integración de los municipios se rige por los principios de colegialidad” (artículo 3º, d)

A pesar de que en trascendidos previos a la difusión del borrador se había manejado la figura del alcalde, asociándola a la reformulación de los gobiernos locales, finalmente surge del texto la opción por la integración pluripersonal de todas las autoridades locales.

La posibilidad de que las autoridades locales sean unipersonales o pluripersonales está establecida en la Constitución de la República, a partir de la reforma de 1996 (artículos 262 y 287), y faculta a la Ley para que determine sus características y condiciones.

Recogiendo postulados históricos

No obstante, corresponde señalar que este posicionamiento de la fuerza política hoy en el Gobierno Nacional no es nuevo. En el proyecto de Ley presentado por los Diputados del Frente Amplio en julio de 1998 referido a Gobiernos Locales, sustentaba también el principio de colegialidad aún para las autoridades locales de las poblaciones más pequeñas.

La discusión sobre esta cuestión no es un asunto baladí, subyacen distintas concepciones sobre la mejor forma de adoptar decisiones colectivas vinculantes en una comunidad moderna y democrática.

Decisiones individuales o colectivas

En términos generales los argumentos para defender autoridades unipersonales refieren a la mayor capacidad de ejecución si las decisiones se concentran en una persona; no es necesario recurrir a mecanismos deliberativos entre varios actores que llevan más tiempo.

Los argumentos para defender autoridades pluripersonales refieren a la posibilidad de adoptar mejores decisiones si se procesan colectivamente entre varios actores, ya que ‘varias cabezas piensan mejor’ según el argot popular.

Las dinámicas que se desarrollan según impere uno u otro modelo de decisión a nivel local no son iguales y se generan escenarios políticos de mediano plazo muy diferentes.

Estos escenarios, a su vez, no son neutros desde la perspectiva de la construcción de una democracia de mejor calidad.

Feudos y cacicazgos

Si el territorio se puebla de autoridades locales unipersonales, la tendencia a la delimitación de ‘feudos’ o ‘chacras’ propias es muy fuerte, así como la de conducción bajo forma de cacicazgos.

Estas tendencias, que estarían inducidas por el diseño institucional, no son irrevocables, pero necesitan de otras medidas para atenuarlas, tales como mecanismos de revocación, responsabilización, seguimiento público de las decisiones y control ciudadano. Estos mecanismos complementarios, útiles en todos los contextos, también son más complicados de instrumentar con procesos decisorios no colectivos.

Desde la perspectiva del sistema político, la instalación de alcaldes también tiene sus riesgos. Puede comprenderse la lógica de que designar a autoridades individuales es más ágil que designar a las colectivas, incluso desde los Partidos la postulación de actores políticos individuales puede simplificar las campañas.

Sin embargo, el modelo presenta el riesgo de generar formas de funcionamiento partidario más tipo decimonónico: caudillos y sus seguidores que se articulan a partir de interacciones personales de dependencia más que de afinidad ideológica, por lo que la formulación de programas y planes de gobierno, así como la continuidad en el tiempo de las propuestas es menos estable.

Inoperancia y camarillas

La instalación de autoridades locales colectivas tiene la ventaja, si son pluripartidarias, de permitir mayor circulación de la información y de facilitar el control opositor desde su propio seno.

De todas maneras, los riesgos se presentan por la eventual distorsión de los balances imprescindibles entre colegialidad y gobernabilidad, esto es, capacidad concreta de poder arribar a decisiones específicas en tiempos adecuados.

En la propuesta del anteproyecto se establecen una serie de facultades de los gobiernos locales, es relevante en este hilo de razonamiento la referida a la superintendencia de las oficinas a su cargo, esto es, a la conducción cotidiana del aparato burocrático de cada lugar.

La cruda realidad

Tal como está planteado, el proyecto adjudica la responsabilidad a las autoridades locales colectivas –designadas o electas, pero honorarias- de dirigir y controlar a los funcionarios, ya que también establece la potestad disciplinaria, pero no menciona cómo se articula esta conducción con la presencia durante el horario de funcionamiento y de atención al público.

Básicamente esta situación se puede resolver de dos maneras: 1) se designa un funcionario de carrera para que asuma la conducción permanente sujeto a las directivas de la autoridad local y, 2) se designa un responsable político para conducir cotidianamente el funcionamiento de la burocracia local.

En ambos casos el resultado es similar, el poder real que deriva de la presencia permanente y del manejo de la información de los sucesos directamente, estará en manos de esa persona que, por definición no integra la autoridad local, pero que, por lo expuesto, puede manipularla.

Esta es la cuestión

Quiero enfatizar sobre el asunto de la tensión que se genera entre la existencia de autoridades locales honorarias y la necesaria existencia de conducción cotidiana del aparato.

La solución de designar un funcionario de carrera implica condicionar la marcha de la gestión al aparato burocrático pre-existente y, por lo tanto, someter la gestión a la inercia de funcionamiento heredado, de alguna manera condicionar la gestión actual por los actores de las anteriores. Si la intención es cambiar la orientación de la gestión –en el sentido que sea- este camino no es el más apropiado.

La solución de designar un funcionario de confianza política para conducir cotidianamente a la burocracia de cada gobierno local, entonces aunque no fuera el título, buena parte de la autoridad local estaría en sus manos.

Pareciera, en este caso, adecuado, precisar roles para evitar que las autoridades locales colectivas fueran un mero telón de fondo de la verdadera gestión,  ‘blanquear’ la situación que se configuraría más como la de un alcalde y un consejo asesor, pero que es otro modelo.

Resumiendo

El riesgo institucional es significativo y merece su discusión, de no procesarla, las virtudes de la colegialidad se mediatizan de tal forma que se anulan. 

En definitiva, en el marco de esta oportunidad generada por la iniciativa presidencial, que es una reformulación, incluso en algunos aspectos es la construcción directa de la cuestión local, constituye un desafío ciudadano y político de envergadura que justifica por sí solo el involucrarse en el debate público.

[1] Magister en Ciencia Política por la Universidad de la República

[2] Juntas Económico Administrativas (1830), Asambleas Representativas (1918), Juntas Departamentales, de la constitución de 1934 a la fecha.

[3] Ver artículo anterior “Juntas Locales Electivas (II)

[4] “Cuando el acto emane de un órgano de los Gobiernos Departamentales, se podrá impugnar con los recursos de reposición y apelación en la forma que determine la ley.”

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