viernes 27 de noviembre, 2020

Rendición de Cuentas: una perla más del ajuste fiscal y el desajuste presupuestal

Publicado el 15/08/17 a las 5:19 pm

Antonio Elías1|

La actual Rendición de Cuentas se inscribe dentro de la misma lógica del Presupuesto quinquenal, transformado en bianual, que se elaboró en un contexto de desaceleración de la actividad económica. La tendencia negativa que comenzó en 2012, mostró sus peores resultados en 2015: crecimiento del PBI 0,5%; déficit fiscal 3,6%; inflación 9,4%; las exportaciones cayeron 16,1%; el desempleo llegó a 7,5%; el aumento del salario real fue solamente 0,4%.

Ante la reducción de los recursos para distribuir en la conciliación de clases, el gobierno decidió que los costos de la “pálida” los pagara el trabajo y no el capital. Con ese objetivo se está aplicando un ajuste fiscal gradual que afecta negativamente a los hogares de los trabajadores —sean estos ocupados, desocupados o pasivos— tanto en el ingreso monetario como en el acceso y calidad de los bienes y servicios que presta el Estado.

En ese marco se inscribe el proceso de ajuste de las cuentas públicas, llamado en 2015 “moderación y prudencia” y en 2016 “consolidación fiscal”, que impactó negativamente en el nivel de vida de los trabajadores, los pasivos y el amplio grupo de sectores carenciados que solo cuentan con las políticas sociales. Los empresarios que fueron los que ganaron más en la época de auge no aportarán para el financiamiento del déficit del Estado, en particular el capital transnacional que se ubica en las Zonas Francas y los grandes capitales nacionales que se benefician de la Ley de Protección de Inversiones. Los pequeños y medianos empresarios seguirán pagando la misma tasa de IRPF que los grandes empresarios porque no existe progresividad en el IRFP a las rentas del capital.

Tampoco pagará el ajuste, al menos por ahora, la llamada caja militar que recibe transferencias enormes para mantener un sistema de beneficios especiales, tanto en edad de retiro como en tasas de remplazo. La reforma de dicha caja figuraba en el punto 9 de la Carta Intención con el FMI (24/05/2005): “La sustentabilidad de una adecuada situación fiscal en el mediano plazo exige tomar medidas ante la debilidad financiera de las Cajas de Jubilaciones Policial, Militar y Bancaria”. Las leyes que reformaron la caja de jubilaciones Bancaria (Ley 18.396) y Policial (Ley 18.405) fueron votadas en 2008.

El equipo económico centra todas sus baterías en reducir el déficit fiscal, por vía del ajuste, para preservar el grado inversor, dejando de lado que el aumento de la inversión pública —que erróneamente se considera parte del déficit— puede ser un potente reactivador de la economía a través del aumento de la demanda, con su consecuente impacto positivo en el nivel de actividad, la ocupación y el ingreso real de la comunidad.

Bajando los gastos y desajustando el presupuesto 

Al inicio de este período de gobierno los lineamientos para la formulación del presupuesto quinquenal de la Administración Central fueron sumamente restrictivos, entre otros, los siguientes: el presupuesto solo consideraría en la línea de base lo ejecutado en 2014, tanto en funcionamiento (abatido en un 20% en términos nominales), como en inversión (depuradas de las que se hubiesen realizado en forma extraordinaria); se considera la masa salarial ejecutada y se reduce el monto para vacantes a un 10% de la misma; minimizar el ingreso de nuevo personal a situaciones estrictamente necesarias.

Como resultado de las medidas señaladas el total de gastos de la Administración Central se redujo 1,6% en 2016 respecto a 2015, la mayor reducción se produjo en inversiones 5,2%, seguida de otros gastos de funcionamiento 3,8%, por su parte los gastos de personal se incrementaron 0,8%.

En la Rendición de Cuentas presentada en 2016, que se ejecuta en el presente año, se apretó un poco más el torniquete, los egresos en la Administración Central se reducirían por diversos mecanismos: eliminar el 5% de los créditos para retribuciones personales que no hayan sido ejecutados; limitar el ingreso de funcionarios públicos, por cada tres funcionarios que egresen solo podrán ingresar dos; los gastos ejecutados de funcionamiento e inversión no se ajustarán por la inflación, lo que implica una pérdida de poder adquisitivo similar al porcentaje de inflación.

A lo cual se sumó el abatimiento de “las asignaciones presupuestales asignadas en la Ley n.º 19.355 (ley presupuestal), del 19 de diciembre de 2015, para el ejercicio 2017, en el monto incremental de las mismas respecto del ejercicio 2016”. En el mismo artículo se plantean diversas excepciones.

El ajuste de egresos aprobado —que fue menor al inicialmente propuesto debido a la resistencia social y política—, perjudicó principalmente a organismos que atienden necesidades sociales básicas de educación, salud y vivienda, entre otros la Administración Nacional de Educación Pública, la Universidad de la República, la Administración de Servicios de Salud del Estado, el Hospital de Clínicas y el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Reducciones de egresos, todas ellas, que afectan negativamente la calidad, eficacia y eficiencia de los servicios públicos por la reducción de personal y de recursos para su funcionamiento.

Apretando el cinturón de los trabajadores

Los aumentos de las tasas de los Impuestos a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) tienen un impacto muy negativo sobre la clase trabajadora por la pérdida de poder adquisitivo de los salarios y pasividades. Como contrapartida a favor del capital, no se aumentaron las tasas impositivas que pagan los empresarios, tales como los impuestos a la renta de las actividades económicas (IRAE) y al Patrimonio (IP) y se mantiene la política de exoneraciones a los grandes inversores, fundamentalmente extranjeros.

En efecto, los empresarios que fueron los que ganaron más en la época de auge no aportarán para el financiamiento del déficit del Estado porque existe un compromiso del gobierno de no crear nuevos impuesto ni aumentar la tasa impositiva. Aunque sí se toman una serie de medidas “administrativas”, menores, en el cálculo del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), entre otras: la eliminación de la deducción de sueldos fictos patronales aplicable a empresas con alta facturación anual; reducir al 50% del resultado fiscal positivo las deducciones por pérdidas fiscales; gravar las utilidades no distribuidas generadas con una antigüedad superior a tres períodos.

La carga fundamental del ajuste recae sobre los ingresos del trabajo, la propuesta inicial del Poder Ejecutivo aplicaba aumentos del IRPF a partir de la franja que comienza en $33.401, la que pasaba de 15% a 18%. La reducción del porcentaje total que puede deducirse es otro mecanismo para aumentar la recaudación que va directamente, entre otros, contra las familias que tienen muchos hijos. Por debajo de los $50.100 puede deducirse un 10% y por encima solo 8%, cuando antes era progresional de un 10% a un 30%.

Luego de múltiples movilizaciones y negociaciones se lograron algunas mejoras relativas: no aumentó la tasa para los que ganan menos de $50.100, pero como contrapartida se aumentaron las tasas de IRPF de las otras franjas. Lo que significó una redistribución de la carga entre trabajadores, pero lo esencial siguió vigente: se grava al trabajo y no al capital.

En la exposición de motivos de la Rendición de Cuentas se afirma que “En el caso de la renta personal, la recaudación aceleró su ritmo de crecimiento registrando una variación de 29% en el acumulado febrero-mayo respecto a igual periodo del año anterior”. Lo que se explica, fundamentalmente, por el aumento de las tasas del IRPF.

Los capitalistas, por su parte, tienen una tasa plana en todos sus impuestos tanto para el pequeño comercio de barrio, como para la gran empresa, siempre que esta última no tenga el privilegio de las exoneraciones por promoción de inversiones o zonas francas. Vale la pena recordar que en 2014, último dato oficial, las exoneraciones del IRAE llegaron a $19.980 millones y las del impuesto al patrimonio a $15.503 millones.

Una perla más: el proyecto de Rendición de Cuentas

El Poder Ejecutivo presentó la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal el 20 de junio, diez días antes de que se cumpliera el plazo límite para dicha presentación. Con esa medida hizo público y notorio que el gobierno no cumple con la Ley de Negociación Colectiva n.º 18.508, en lo que refiere a negociar de buena fe, dado que teniendo tiempo suficiente para hacerlo, no suministró la información a los sindicatos sobre el proyecto presupuestal a lo que está obligado por el artículo 6° de dicha Ley.

Dicha presentación en el Poder Legislativo se realizó pocas horas antes de que comenzara un paro general del PIT-CNT en rechazo a los lineamientos de una Rendición de Cuentas que no contempla incrementos adecuados para la salud, la educación, la vivienda, la atención de niños y adolescentes, ni el Plan Nacional de Cuidados. A la vez que tampoco incluye aumentos de salarios para los funcionarios de los servicios descentralizados.

La falta de incrementos presupuestales es “justificada” en la Exposición de motivos, donde se hace un análisis del contexto económico internacional (se ha consolidado un escenario más adverso para nuestro país) y de la evolución de algunas variables de la economía nacional (la economía crece, pero el empleo sigue cayendo), en particular de las cuentas públicas (las principales preocupaciones son el déficit fiscal, que se mantiene elevado en términos estructurales y el aumento de la deuda neta del sector público consolidado).

En ese escenario reafirmando sus conocidos criterios de “prudencia y responsabilidad fiscal” realiza la revisión del escenario macroeconómico (considerando los elevados riesgos que se enfrentan) y ajusta la proyección de ingresos (algunos que implican aumento, como el crecimiento del producto y las transferencias de las Empresas Públicas, otros que implican reducciones, tales como las utilidades vertidas por el BROU) y de egresos (importantes aumentos de gastos que no dependen de la voluntad del gobierno, tales como las transferencias a la seguridad social).

Como consecuencia de esas revisiones y ajustes, el equipo económico llega a la conclusión de que existe escaso espacio fiscal para incrementar gastos y resuelve: otorgar 50 millones de dólares para la Administración Nacional de Educación Pública; 12 para la Universidad de la República y 10 para el Poder Judicial; no aumentar los gastos para 2019 y 2020; reducir el déficit fiscal financiando los egresos con incrementos tributarios a los juegos de azar (fuertemente cuestionado por legalizar en los hechos el juego online) y el aumento de la tasa consular a las importaciones.

Cabe agregar que los egresos aprobados en la Ley de Presupuesto de 2015 para ejecutarse en 2017 —los que fueron postergados como parte del ajuste fiscal del año pasado— ya tienen financiamiento y serán ejecutados en 2018. En total suman cien millones de dólares que, entre otros, recibirán: ANEP (26,3); Participación Público Privada (14,4); ASSE (11,4); Infraestructura Área Metropolitana (9,9); Nuevo Código del Proceso (6,4); Plan Ceibal (5,2); Cargos Escalafón Civil Penitenciario (5,2); Universidad de la República (4, 8).

Debe destacarse que la piedra angular del llamado “espacio fiscal” es la estimación del crecimiento del producto y, consecuentemente, el aumento de la recaudación que eso implica. En sus lineamientos el gobierno estima que en 2017, el producto crecerá dos por ciento, un uno por ciento más de lo que había previsto, y que eso le dará un aumento de la recaudación de 130 millones de dólares; estima, a su vez, que en 2018 el producto crecerá 2,5 por ciento, medio punto porcentual más que lo previsto, eso implicaría recaudar 70 millones de dólares adicionales; en total aumentaría 200 millones de dólares.

Estas cifras quedaron en cuestión cuando se hizo público el Informe Trimestral de Cuentas Nacionales del Banco Central del Uruguay (BCU), la actividad de la economía uruguaya creció 4,3 por ciento en el primer trimestre de 2017 con respecto a igual período del año anterior. A partir de esas estimaciones es de prever que el PBI crezca este año por encima del tres por ciento, lo que implicaría un crecimiento de la recaudación por encima de lo estimado por el gobierno de, al menos, 130 millones de dólares en 2017, lo que ampliarían las posibilidades de avanzar en el cumplimiento de los compromisos programáticos del gobierno, atender las necesidades sociales y aumentar los salarios.

Nada de esto sucedió, el gobierno entregó como ya se dijo el Proyecto de Rendición de Cuentas 10 días antes, para evitar las presiones de los sindicatos y de varios sectores del propio Frente Amplio. Por disposiciones constitucionales el Poder Legislativo no puede aumentar los gastos propuestos por el Poder Ejecutivo.

A modo de conclusión

El aumento de los impuestos a los ingresos de los trabajadores afecta la calidad de vida, retrae el consumo y el nivel de actividad generando desempleo. Téngase en cuenta que casi 500 mil trabajadores pagan IRPF y que el resto no lo paga por ganar menos del mínimo no imponible. La afirmación que realiza el gobierno de que el 70% no será afectado es el reconocimiento explícito de los bajos salarios que reciben los trabajadores. Con estas medidas la consigna de que “pague más el que tiene más” se ha transformado en “que pague más el trabajador que gane más”.

Desde el punto de vista de los egresos no se ha cumplido con los objetivos del programa de gobierno, tales como alcanzar el 6% de PBI para educación, el 1% de PBI para Investigación y Desarrollo e igualar el gasto de ASSE por persona al de las mutualistas.

Lo cual difícilmente pueda lograrse cuando sistemáticamente se toman medidas de ajuste fiscal que generan desajustes presupuestales tales como la no reposición de personal, la reducción indiscriminada de los gastos y las inversiones que no se ajustan con la inflación, la reducción directa de inversiones ya presupuestadas, etcétera, que relegan los objetivos programáticos de la política presupuestal. Es necesario, por tanto, subrayar la importancia de la prestación de los servicios públicos como parte de la garantía de los derechos individuales, no siendo adecuado considerar a aquéllos como una concesión que el gobierno hace al pueblo: son un derecho que tiene cada individuo por pertenecer a la sociedad.

1 | Es máster en Economía, Director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (INESUR), miembro de la Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU).

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