Debates actuales sobre Estado y empresas públicas

Publicado el 06/06/17 a las 2:30 pm

Entrevista a Daniel Chávez¹ (segunda parte)

por Brenda Bogliaccini

 Una de las discusiones que vuelve con fuerza es sobre el papel del Estado. En Uruguay también existe un debate dentro del FA en torno al proyecto económico del gobierno, sobre la apuesta a la inversión extranjera directa y los riesgos que supone para la materialización de propuestas alternativas seguir por ese camino. ¿Cuál es tu opinión sobre estas discusiones? 

Las discusiones que tienen lugar en Uruguay deben ser analizadas en el contexto del debate más general a nivel internacional sobre el rol del Estado. Creo que al interior de la izquierda mundial siguen operando dos posiciones muy polarizadas que es necesario superar: el hiperestatismo, por un lado, y el extremismo autonomista por el otro. Afortunadamente, en las últimas décadas y de forma gradual pero constante, al interior de la izquierda mundial ha aumentado la incidencia de posturas que proponen una ruptura, en la teoría y en la práctica, del consenso general de posguerra en torno a un paquete de políticas sociales y económicas basadas en una presunción del crecimiento permanente como condición primordial para el éxito de todo proyecto progresista. Quienes cuestionan el mantra del crecimiento y del desarrollo a menudo plantean críticas muy buen fundamentadas a la noción del partido político y del Estado como vectores del cambio político y social, al tiempo que proponen nuevas formas de acción política y de organización social y económica basadas en los principios de autonomía, autogestión y colaboración horizontal. A nivel personal creo haber evolucionado en esta dirección, ya que como muchos izquierdistas uruguayos yo partía de una confianza exagerada en el rol del Estado. Creo que mis conversaciones con dos amigos, Edgardo Lander en Venezuela y Pablo Solón en Bolivia, me han ayudado a flexibilizar mi posición original. 

Pero dije flexibilizar y no cambiar, ya que sigo creyendo que el Estado continúa siendo un agente fundamental en todo proceso de transición hacia una sociedad más justa y democrática.

Hace unos meses asistí a una conferencia de David Harvey en Ámsterdam en la que él argumentó que un gran problema a la izquierda –aludiendo a los admiradores de John Holloway y de su consigna de “cambiar el mundo sin tomar el poder”– era que muchos pensaban que la captura del poder del Estado era irrelevante. Harvey afirmó que quienes pensaban así estaban locos, ya que el Estado contemporáneo concentra una magnitud impresionante de poder para potenciar o bloquear los cambios que la izquierda no puede ignorar.

El tema de las distintas posiciones de la izquierda en torno al Estado es uno de mis preferidos, pero no quiero aburrirles con una larga respuesta. A los supuestos izquierdistas que en Uruguay y en América Latina cuestionan el rol del Estado les recomendaría volver leer no solo a los clásicos, sino a muchos teóricos marxistas contemporáneos que proponen una nueva interpretación de la naturaleza y del rol de Estado. Los clásicos ya nos habían explicado que, por defecto, las instituciones del Estado están arraigadas en relaciones sociales de dominación y de opresión, incluyendo no solo al capitalismo, sino también al colonialismo y el patriarcado, y que en consecuencia el Estado tenderá a detener los cambios orientados a modificar las relaciones de poder hegemónicas. Sin embargo, autores como Nicos Poulantzas y Bob Jessop han argumentado que el Estado no es una entidad monolítica o un mero instrumento de la clase dominante, y que si bien las instituciones estatales están estructuralmente sesgadas a favor de la reproducción del orden establecido, las luchas sociales y políticas pueden modificar la forma y función del Estado en un sentido progresista. Otros pensadores de la actualidad, como Tomislav Tomasevic en Croacia o Michel Bauwen en Bélgica han planteado ideas muy innovadoras y originales para repensar el Estado desde una perspectiva emancipadora, con propuestas referidas a lo que ellos llaman la “comonización del Estado”, con referencia a la construcción de un nuevo tipo de Estado centrado en los principios y en las estructuras sociales y económicas que surgen de la teorización sobre los commons, o bienes comunes. Sobre este tema, y pensando en la particular correlación de fuerzas que podemos percibir en el Estado y en el gobierno del Uruguay de hoy, en particular en relación a las discusiones en curso sobre el sentido y el rol de las empresas públicas, hemos conversado bastante con Jorge Notaro y algunos otros compañeros interesados en este debate.

Pasando a la segunda parte de la pregunta, sobre la inversión extranjera directa (IED), mi opinión es que sería conveniente que las discusiones en Uruguay tuvieran en cuenta la más reciente producción intelectual y los debates sobre este tema que se están desarrollando en otras partes del mundo. Puedo entender que a muchos compañeros que hoy integran el gobierno les interese ampliar o mejorar la inserción del país en los flujos mundiales de comercio e inversión, pero me preocupa la aparente obsesión por firmar acuerdos comerciales de cualquier tipo sin considerar de forma previa los posibles impactos económicos, sociales o ambientales. Me preocupa también que un gobierno de izquierda recupere de forma acrítica muchas de las propuestas de liberalización de la economía que habían propuesto en los años ochenta y noventa los neoliberales que tanto criticamos en esa época. No creo que sea conveniente para Uruguay y para los otros países de la región retrotraernos a la fase de competencia para atraer inversiones extranjeras, eliminado las restricciones para firmar tratados bilaterales de inversión (TBI) o de libre comercio (TLC).

La argumentación que ofrecen algunos miembros del gobierno uruguayo es que la IED potenciaría el desarrollo del país y que para garantizar su llegada debemos apurarnos a firmar tratados con China, con Chile, con la Unión Europea o con quien sea. No se tiene en cuenta que existen países sin haber firmado ni ratificado ningún TBI han atraído un nivel superior de inversiones extranjeras que aquellos que sí lo hicieron. El ejemplo más convincente en la región sería Brasil, pero probablemente ahora que la derecha ha vuelto al Palacio de Alvorada ese país seguramente pronto dejará de ser una referencia apropiada. Prácticamente todos los acuerdos de última generación incluyen cláusulas que protegen a la inversión extranjera de manera excesiva, con prohibiciones de todo intento de restricción de los flujos de capital y exigiendo a los gobiernos un trato igual a empresas nacionales y extranjeras, sin tener en cuenta posibles asimetrías, incluso las muy obvias que se plantearían en caso de un acuerdo comercial entre el pulgarcito uruguayo y el gigante chino.

Desde el TNI estaríamos muy interesados en aportar a las discusiones en curso sobre este tema en Uruguay, ya que desde hace mucho tiempo estamos haciendo un seguimiento muy detallado y apoyando investigaciones sobre los posibles impactos de los tratados bilaterales con países del Sur, así como el Acuerdo Integral entre la Unión y Canadá (CETA), el Acuerdo Transatlántico sobre Inversión y Comercio (TTIP) entre Estados Unidos y Europa, o el Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA) a escala internacional.

Hemos visto como la prensa internacional ha banalizado la resistencia de la región belga de Valonia a un tratado de este tipo. Al final, después de múltiples presiones, Valonia ha levantado el veto a Bélgica (y de hecho al conjunto de la Unión Europea) que impedía la firma del CETA. Pero no ha trascendido la noticia de que en la principal economía europea, en Alemania, por iniciativa del partido Die Linke (La Izquierda) y varios movimientos sociales, el Tribunal Constitucional emitió una declaración en la que afirma que el CETA –y por analogía también el TTIP– contiene disposiciones que afectan a la “soberanía constitucional” del país, y exige al gobierno alemán que establezca las reservas necesarias para que únicamente sean activadas de forma provisional algunas partes de esos acuerdos. Sería aconsejable que los miembros del gobierno uruguayo que defienden la apertura comercial del país a través de este tipo de acuerdos leyeran la declaración del tribunal alemán y de múltiples estudios con mucha y muy sólida evidencia comparativa que demuestran las previsibles mínimas ventajas (fundamentalmente para las más grandes empresas de carácter transnacional) y múltiples impactos negativos (para la mayor parte de la población) de este tipo de tratados.

¿Cuáles creés que son las posibilidades del desarrollo de alternativas que trasciendan los límites estructurales del capitalismo en nuestros país en este marco de globalización? 

Creo que deberíamos clarificar que entendemos por trascender el capitalismo. Siendo realista, creo que en América Latina estamos muy lejos de cualquier escenario poscapitalista. Ya ha pasado casi una década desde el inicio de la crisis capitalista mundial que explotó con la crisis hipotecaria en Estados Unidos en el año 2007, y obviamente todavía no hemos superado ni la crisis ni el capitalismo.

Recuerdo mi sonrisa cuando entre los años 2008 y 2014 leía las frecuentes declaraciones de Danilo Astori y de otros voceros del gobierno afirmando que Uruguay, a diferencia de otros países de la región, estaba preparado para hacer frente a la crisis. También se aseguraba que la crisis si llegaba sería pasajera y no tendría graves impactos en la economía nacional. Sonreía porque no podía creer que efectivamente Astori y los otros que hacían declaraciones similares creyeran que Uruguay estaba inmunizado o que constituía una peculiaridad en la región. Hoy todos constatamos que la crisis ha llegado, que no hay perspectivas de salida a corto o mediano plazo, y que el país forma parte de una región muy atractiva para el capital transnacional en términos de acceso a recursos minerales y energéticos, así como a grandes reservas de agua y de tierra que se tornarán mucho más valiosas en el futuro en el marco del cambio climático mundial.

Has desarrollado una amplia investigación sobre las empresas públicas en diversas partes del mundo. En Uruguay se reinstaló un debate fuerte sobre este tema. ¿Qué conclusiones has tenido de tus investigaciones sobre las empresas públicas? ¿Qué papel pueden jugar para impulsar un proceso transformador en las realidades latinoamericanas y en particular en Uruguay? 

En primer lugar debo aclarar que no he sido yo, de forma individual, quien ha trabajado sobre este tema. Mi trabajo se enmarca en el contexto de un grupo mucho más amplio de investigadores. Formo parte de un colectivo de académicos, gerentes de empresas públicas y activistas sociales de diversos países del mundo: la Red Internacional de Empresas de Servicios Públicos y Desarrollo. Esta red surgió en un seminario que el TNI organizó en octubre de 2012 en Montevideo, en cooperación con la Dirección Nacional de Industria y Antel.

Las discusiones que tienen lugar hoy en Uruguay no son muy diferentes a otros debates en curso en el mundo sobre el significado de “lo público”, los modelos de gestión y de control de las empresas del Estado, y el significado y las perspectivas de desarrollo en los países del Sur. En algunos países de la región, en particular en Uruguay y Costa Rica, los debates se encuadran en una larga tradición de empresas públicas dinámicas, eficientes, apreciadas por la población e integradas en una cultura política que ve al Estado como el agente primordial del desarrollo y garante de la equidad y la integración social. En Uruguay este debate es especial por dos razones: en primer lugar porque resulta muy obvio que la mayoría de la críticas a las empresas públicas tiene una clara intencionalidad política; es algo que se intentó en la pasada campaña electoral y no funcionó, pero la derecha sigue apostando a este tema para debilitar a la izquierda en el camino hacia la próxima elección nacional. Por otro lado, vemos que si bien en otros países los debates sobre la intervención del Estado en el suministro de bienes y servicios enfrentan posturas ideológicas que proponen visiones muy diferentes sobre cómo estructurar y gestionar la economía y la política, en el país habíamos de alguna manera resuelto este tema a través de una serie de referéndums que habían bloqueado toda propuesta de privatización.

A lo largo y ancho de América Latina, en algunos países más que otros y pese a muchas ofensivas privatizadoras, las empresas públicas siguen teniendo una muy importante significación social y económica. Los Estados siguen siendo propietarios y/o ejercen el control mayoritarios sobre muchas empresas activas en muy diversas áreas. Varios estudios publicados en los últimos meses, incluyendo una sistematización realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en base a información proveniente de diez países de América Latina, demuestra con datos muy objetivos que las empresas del Estado constituyen un pilar esencial de la economía y la estructura social de la región. Otros datos publicados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indican que los activos de las empresas del Estado representan en promedio el 12% del PIB de la región. También señalan que las empresas del Estado son esenciales para la producción de bienes y servicios básicos, la fijación de precios, la explotación de recursos naturales no renovables, el suministro de servicios públicos fundamentales, y el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Transferir la propiedad o la gestión de esos activos al sector privado significaría un retroceso tremendo, tanto en términos de desarrollo en un sentido convencional como de equidad social.

A investigadores de otros países que integran nuestra red les preocupa mucho el tipo de debate que se está dando en Uruguay, pero por otro lado entienden que el mismo se encuadra en una tendencia regional. En octubre de 2012, cuando la red organizó su primer seminario internacional en Montevideo, prácticamente todas las presentaciones y comentarios reflejaron el optimismo reinante en ese momento sobre las perspectivas de futuro de las empresas públicas. Varios panelistas analizaron la importancia de estas empresas como instrumento de defensa ante la crisis económica y financiera mundial que ya comenzaba a afectar a varios países de la región. Apenas cuatro años después, tanto el estado de ánimo de quienes participamos en el primer seminario de Montevideo como el panorama político de América Latina son muy diferentes. Las “desestatizaciones” anunciadas por el gobierno ilegítimo de Michel Temer en Brasil, así como diversas medidas aplicadas por Mauricio Macri en Argentina, indican un retroceso a un paradigma que muchos investigadores de la región considerábamos superado.

El caso uruguayo es particularmente preocupante, ya que desde el año 2005 este país se había transformado en un “laboratorio” de reforma progresista de las empresas públicas que había sido reconocido como un ejemplo de relevancia mundial por académicos de trayectoria internacional. Por ejemplo, el italiano Massimo Florio y el coreano Ha-Joon Chang, dos pensadores muy influyentes a escala global, han destacado públicamente la trayectoria histórica de las empresas del Estado y su significación como catalizadores del desarrollo.

La existencia de una empresa eléctrica de propiedad enteramente estatal ha sido un factor esencial en una “revolución energética” centrada en una transición rápida y masiva a fuentes renovables, transformando al Uruguay en una referencia insoslayable para muchos otros países del Sur. En pocos años, menos de una década, Uruguay se convirtió en líder mundial en energías renovables. Ello no hubiera sido posible si la empresa pública UTE no hubiera fortalecido sus capacidades de gestión y de modernización tecnológica, potenciando un gran avance hacia la soberanía energética. La existencia de otra eficiente empresa pública, Antel, también ha permitido que Uruguay sea hoy uno de los países más avanzados y más igualitarios en acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, de acuerdo a las conclusiones de un informe publicado el año pasado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). El despliegue de la fibra óptica al hogar en todo el territorio nacional, la fuerte inversión de la empresa estatal en tecnología móvil de cuarta generación, el incremento del ancho de banda y la democratización del acceso a múltiples servicios online demuestran la eficiencia de una empresa pública que está forzada a competir con las dos corporaciones transnacionales que oligopolizan el mercado de las telecomunicaciones en la región: Telefónica de España y Grupo Carso de México. Los indicadores alcanzados por Antel posicionan al Uruguay en la vanguardia mundial en acceso de banda ancha por fibra óptica, con indicadores superiores a los de la mayoría de los países europeos.

Por supuesto que hay muchas cosas que se pueden y se deben criticar sobre las empresas públicas. Como uruguayo e investigador dedicado a estos temas me ofusca la creciente corporatización de las empresas del Estado. También me preocupa que la rápida transición a energías renovables no convencionales, con una fuerte inversión en parques eólicos y biomasa, se haya producido abriendo la puerta a la privatización del segmento de generación. Podríamos discutir con datos más concretos, pero estoy convencido que la UTE podría haber asumido la inversión en el sector eólico con recursos propios o accediendo sin dificultades a fuentes internacionales de financiamiento para este tipo de proyectos, sin necesidad de abrirles nuevas oportunidades de negocio a inversores privados que obtienen buenas ganancias y prácticamente sin ningún riesgo. También me preocupa la tercerización de amplias áreas de actividad de las empresas del Estado y la limitada participación de los trabajadores y los usuarios en el diseño de las políticas y programas de estas empresas. Pero aun considerando todas estas y otras posibles críticas creo que las empresas del Estado uruguayo merecen ser defendidas. No podemos habilitar ningún espacio para posibles privatizaciones, ya que las empresas públicas representan un capital que muy pocos otros países tienen y que no podemos perder. Es claro que debemos revisar y en la medida de lo posible mejorar los resultados financieros de nuestras empresas, incluyendo el análisis pormenorizado de deudas, posibles pérdidas o fallas en la gestión, pero sin que esa discusión implique desvirtuar su misión social. Una vasta literatura académica indica que las empresas del Estado no pueden ser evaluadas con los criterios puramente comerciales que caracterizan a las empresas privadas.

En este momento de restricción económica el gobierno uruguayo ha optado para la concreción de proyectos públicos a través de la forma de Participación Público Privada (PPP). En particular ha generado gran polémica la decisión del gobierno que la renovación del Hospital de Clínicas deba ser a través de esta modalidad. ¿Cuál ha sido la experiencia y reflexión a nivel internacional sobre las PPP?

Una de los problemas de residir en el exterior es la imposibilidad de estar al día con todos los temas que componen la agenda política del país. He leído algunas notas de prensa sobre las propuestas planteadas para la renovación del Hospital de Clínicas, pero no tengo información suficiente para expresar una opinión fundamentada.

Pero sí puedo opinar sobre las PPP en un sentido más general. En el contexto de la actual crisis mundial, muchos gobiernos latinoamericanos y de otras regiones del Sur se han visto forzados a recurrir a formas encubiertas de privatización, en particular las public-private partnerships, o asociaciones público-privadas (APP), también conocidas en algunos países como partenariados público-privados (PPP). Se asume que los recursos que no puede contribuir el Estado para financiar proyectos de infraestructura y servicios públicos serán aportados por el sector privado. Organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y la OCDE promueven de forma activa esta estrategia. Las APP también han sido impulsadas en ámbitos internacionales como el G20 y en el proceso de negociación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el marco de las Naciones Unidas, incluyendo referencias concretas a este tipo de contratos en la arquitectura institucional de la llamada “financiación para el desarrollo”. Un reciente informe elaborado por David Hall, uno de los principales expertos en gestión pública, basado en una vasta revisión de experiencias de muy diversos países del mundo, demuestra que las PPP “son una modalidad costosa e ineficiente de financiar la infraestructura y desviar la inversión del gobierno de otros servicios públicos”, ya que “ocultan el endeudamiento público, al mismo tiempo que otorgan garantías estatales a largo plazo para que las empresas privadas obtengan beneficios”.

En muchos casos, los defensores de los contratos público-privados, pese a contar con maestrías en administración de empresas o doctorados emitidos por prestigiosas universidades, exhiben un claro desconocimiento de las complejidades de las finanzas públicas. El fracaso de las APP ha sido muy obvio en muchos proyectos de infraestructura, en particular en el sector vial. Esta es una de las áreas de la economía más intensivas en capital y de menor rentabilidad financiera. En muchos países del Sur, los concesionarios de obras públicas no pueden cargar a los usuarios tarifas rentables, por lo que con frecuencia se aprueban licitaciones otorgadas por un valor inferior al real que luego derivan en sobrecostos financiados por el Estado. En otros casos, se sobreestima la demanda o se incluyen obligaciones contractuales que en general tienden a asegurar las ganancias de los inversores privados, sin que los inversores asuman riesgos y con previsibles deterioros patrimoniales para el Estado.

Tal vez quienes proponen este tipo de contratos están desinformados y al margen del debate académico, técnico y periodístico mundial sobre este tema. Hace pocos días, un diario inglés muy influyente y muy conservador, The Telegraph, publicó un comentario editorial donde se planteaba que ya era hora de que los economistas revisaran todo lo que han aprendido en las universidades y escuelas de negocios durante las últimas dos generaciones, y que los argumentos de quienes critican la estrategia de privatización y de PPP no pueden ser descartados a la ligera.

La última pregunta: ¿cuál es tu percepción del debate teórico y programático al interior de la izquierda uruguaya? 

Gracias por la pregunta, porque me permite disculparme con algunos compañeros que podrían haberse ofendido con algo que dije en una mesa redonda sobre el futuro de la izquierda que organizamos con los compañeros de La diaria en la Feria del Libro de Montevideo. Afirmé que la izquierda uruguaya era muy “ombliguista”, y seguramente fui injusto con muchos compañeros que sí intentan promover el debate y la producción de nuevas ideas que la izquierda uruguaya tanto necesita. Y tal vez también fui un poco arrogante, ya que no resido en el país y mi militancia cotidiana tiene lugar en un partido de izquierda de Holanda. Vuelvo muy seguido y dedico un rato cada mañana a leer la prensa uruguaya y algunos materiales que me envían los compañeros del PVP y de otros grupos del Frente Amplio, pero tal vez podría o debería opinar con mucha más confianza sobre la situación de la izquierda holandesa y europea que sobre los debates al interior de nuestro Frente Amplio.

De todas maneras, no me voy a retractar de lo que dije, ya que en realidad sí creo que gran parte de la izquierda de este país no está interesada en la elaboración o el debate teórico o ideológico. Muchas de las disputas al interior del Frente Amplio tienen que ver con relaciones de poder al interior de la coalición, liderazgos personalistas y temas coyunturales del gobierno, pero múltiples y muy diversos temas referidos a la esencia y al futuro de la izquierda y el proyecto emancipador, que otros partidos y movimientos del mundo sí están discutiendo, no han sido asimilados como temas de debate de la izquierda uruguaya. Por otro lado, veo que tanto los neo-neoliberales en el gobierno (a quienes les encanta utilizar palabras de moda, como “innovación” o “gestión”), como muchos viejos izquierdistas que se limitan a leer y releer a los clásicos sin abrir su cabeza a otros aportes más recientes y más relevantes para entender la realidad actual, solo son capaces de ofrecer un tipo de análisis demasiado superficial o desactualizado.

1 |Segunda parte de una extensa entrevista que realizó Compañero a Daniel Chávez (en el número anterior se publicó la primera parte: “Nueva Política, debates para las luchas sociales y políticas”). Chávez es uruguayo, licenciado en Ciencias Antropológicas por la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República. Magíster y Doctor en Políticas de Desarrollo por el Instituto de Estudios Sociales (ISS) de la Universidad de Erasmus-Rotterdam. Coordinador del Proyecto ‘Nueva Política’ del Transnational Institute de Ámsterdam, Países Bajos.