Diagnósticos y nuevos comportamientos. Balance a dos años del gobierno de unidad nacional.
Publicado el 26/12/11 a las 10:56 pm
Por Constanza Moreira.
La decisión del presidente Mujica de llamar a todos los partidos de la oposición a una suerte de gran «diálogo nacional» y de incorporarlos en los directorios de entes autónomos y servicios descentralizados es probablemente una de las improntas más destacadas de la actual administración.
El proceso de armado del gobierno no fue sencillo y demoró más de lo esperado, en parte como resultado del signo «proporcionalista» que caracterizó a la estrategia del presidente. En primer lugar, se buscó una proporcionalidad estricta en el llenado de los cargos a nivel del Poder Ejecutivo; cada grupo elevó los nombres (haciéndose, por consiguiente, responsable de la idoneidad de los mismos), y salvo objeciones en algún caso, el gobierno se avino a dichas propuestas. Y aunque mucho se ha hablado de que este gobierno es «más político que técnico» y que el MPP se quedó con la parte del león, ninguna de estas afirmaciones se sostiene con evidencia empírica. De hecho, la integración del gabinete de Mujica es un poco más «tecnocrática» que la de Vázquez,* y no se verifican desproporcionalidades en apoyo al «sector dominante», sino que triunfó un férreo criterio de proporcionalidad con baja nominación de «independientes».
En segundo término, se buscó proporcionalidad para la oposición en los organismos del Estado. Ningún partido con representación parlamentaria quedó excluido de este proceso (y muchas veces las principales fricciones a la hora de repartir los cargos se dieron en la interna de los propios partidos tradicionales). Huelga decir que para la oposición la oferta resultó por demás apetecible: no sólo se aseguraban estar en los lugares clave donde se producen las principales políticas del país, sino que en muchos casos estos codiciados puestos eran de alta jerarquía y remuneración, lo que aseguraba a los partidos la colocación de aquellos cuadros políticos relevantes que no hubieran sido electos. El resultado de tal armado llevó a la izquierda a ceder poder en aquellos organismos donde había representación «social» (asse, ANEP, bps) y donde, por consiguiente, los cargos del Ejecutivo quedaban en paridad con los de la oposición. Ante esta situación se optó por no modificar el esquema, impulsando el diálogo con los delegados sociales para buscar posiciones de acuerdo.
El hecho de que el gobierno, aun teniendo mayorías propias, haya elegido este camino expresa un modo de hacer política bastante generoso y una suerte de rara avis en la política uruguaya desde el retorno a la democracia (dado que en general triunfaron las dinámicas de exclusión incluso excluyendo al partido político de mayor caudal electoral); ni siquiera el armado del primer gobierno posdictadura tuvo características semejantes.
En síntesis: a) el gobierno de Mujica impulsó activamente la construcción de un gobierno de «unidad nacional» sin tener ninguna necesidad de hacerlo por tener mayorías parlamentarias; b) se aplicó un criterio de estricta proporcionalidad electoral hacia adentro del Frente Amplio y hacia afuera; c) la oposición sumó su participación no sólo porque, acostumbrada a estar siempre en el gobierno, decidió que era mejor «hacer oposición desde adentro», sino porque pudo volver a hacer política en la forma en que siempre lo hicieron: a través de la distribución de cargos.
Rendimiento decreciente de los pactos. La aprobación de la gestión del gobierno de Mujica viene cayendo sistemáticamente (pasando de 66 por ciento en abril de 2010 a 40 por ciento en octubre de 2011, según datos de Cifra). Pero a todos los gobiernos les ha sucedido lo mismo. Estudios de la empresa Factum evidencian que «en términos comparativos con el gobierno de Vázquez, (el gobierno de Mujica) cumple un poco más con las expectativas de la población» (véase presentación de Eduardo Bottinelli en las IV Jornadas Académicas de la Asociación Uruguaya de Ciencia Política**).
Sin embargo, aun con la integración de la oposición en las empresas públicas, el actual gobierno tiene una menor adhesión entre votantes blancos y colorados que el de Vázquez. ¿Por qué la política de unidad nacional de Mujica parecería no cosechar réditos? La respuesta podría descansar en el rol de la dirección programática del gobierno. Cuando el gobierno, desde la lectura de la prensa opositora y de algunos analistas políticos, «cede» ante las llamadas «presiones de su ala radical» pierde pie entre el electorado opositor. Esto habría sucedido, según esta interpretación, con la eliminación de la ley de caducidad, el impuesto a la tierra y la agenda sobre educación. Pero lo que se quiere decir es otra cosa: cuando la agenda del gobierno se vuelve más «programática» (derechos humanos, concentración de la tierra y educación son temas que están en el programa del FA) y se aparta de la «línea de flotación» que marca la agenda de la oposición, entonces el «clima de opinión» se le vuelve adverso.
En este sentido, es importante analizar los principales puntos donde flaquea el gobierno y que son, paradójicamente, aquellas «políticas de Estado» en las que más ha buscado acuerdos con la oposición: educación y seguridad. En estos dos puntos la oposición no le ha dado «gobernabilidad» al gobierno, sino que más bien le ha dado dura batalla.
En el tema seguridad el gobierno implementó buena parte de las medidas emanadas del acuerdo multipartidario, le dio prioridad presupuestal al combate a la inseguridad y fue condescendiente con el Partido Nacional para instalar una comisión bicameral en el Parlamento a fin de abordar los temas relativos a la denominada «minoridad infractora» (de la cual resultaron un conjunto de propuestas que incluían la creación del Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (el mantenimiento de los antecedentes a los menores en caso de infracciones gravísimas y la penalización de la tentativa de hurto, entre otros). No obstante, la oposición marcó su propia agenda, y tras el seguimiento mediático de la «crónica roja» y un creciente desasosiego de la población, el grueso de los partidos tradicionales se embarcó en una campaña para plebiscitar la baja de la edad de imputabilidad.
Con respecto al tema de la educación, si bien hubo distintas reacciones en el seno de la oposición, el destino de los acuerdos nacionales no fue muy distinto. A pesar de que oficialismo y oposición acordaron en el Senado llegar a un nuevo plan para abordar la «problemática educativa», y aun cuando el gobierno «cedió» dándole la delantera al programa Promejora del Partido Nacional (un proyecto cuyas grandes líneas ya estaban contenidas en los planes originarios de Enseñanza Secundaria, pero que operó como un «reconocimiento» a los aportes de la oposición), comprándose así un gran conflicto con los sindicatos, una vez conocido el plan elaborado la evaluación que hicieron los partidos tradicionales fue negativa. Y todo indica que en esta arena la oposición seguirá «cobrando» del gobierno.
La agenda parlamentaria. Contrariamente a la muy extendida idea de la «siesta» parlamentaria, hacia diciembre de 2011 el gobierno ha aprobado cerca de 190 leyes: una productividad similar a la del gobierno anterior.
Aproximadamente la mitad de las leyes fueron votadas por la unanimidad de los presentes, lo que sólo puede lograrse con muy trabajosos y afinados acuerdos. En sintonía con esto, estudios anteriores (Chasquetti, 2009) dan cuenta de que las votaciones por unanimidad son las más frecuentes en el Parlamento, y las votaciones divididas por temas trascendentes, moneda corriente. Y es que en general en el Parlamento predomina la búsqueda y consolidación de acuerdos, una imagen que dista de la que ofrecen los medios de comunicación, más propensos a registrar los cruces de acusaciones y alzamientos de voz que el hilado fino y sistemático que permite una actividad parlamentaria fluida.
Estas «buenas prácticas» parlamentarias y el frecuente arribo a unanimidades son producto de una cultura política ya instalada y fuertemente arraigada en el sistema uruguayo, no de la implementación de un gobierno de unidad nacional.
La opinión pública también privilegia los acuerdos partidarios. Un estudio realizado por Factum en abril de 2011 (Barómetro Uruguay Especial) muestra que el 86 por ciento de los uruguayos cree que «el gobierno debe escuchar a la oposición y tomar en cuenta lo que ésta sugiera» y que el 71 por ciento opina que «la oposición tiene que buscar entendimientos con el gobierno para tratar de influir en las decisiones». Sobre esto, además, los votantes frenteamplistas, blancos y colorados opinan más o menos lo mismo. Así, cuando se buscan «acuerdos nacionales» de integración de los partidos de la oposición a los organismos del Estado, el gobierno estaría actuando en pro de este «sentido colectivo». No obstante, la cobertura que se hace de las desavenencias entre gobierno y oposición contribuye a mostrar un paisaje de enconos y crispaciones recíprocas. Así, pareciera que todo lo que nos esforzamos en zurcir acuerdos es luego subestimado o invisibilizado.
El balance de los dos primeros años de un gobierno de «unidad nacional» no parece arrojar resultados concretos en: a) la mejora de la evaluación del gobierno entre electores blancos y colorados; b) la mejora de la «consensualidad» parlamentaria expresada en un mayor número de leyes aprobadas por unanimidad; y c) la mejora en la gestión de dos políticas clave sobre las que se centraron los acuerdos multipartidarios: seguridad y educación.
Todo parece indicar que éste seguirá siendo el rumbo del gobierno hasta que la «decantación» propia del período electoral inviabilice esta dinámica. En todo caso, queda claro que los principios que han guiado este proceso ameritan una profunda reflexión sobre nuestro modo de hacer política.
En primer lugar, cuando se debate sobre los nombramientos, la calidad de las personas elegidas o la «lealtad» a la institución que tienen los representantes de la oposición deberíamos debatir si estamos o no de acuerdo con un principio de proporcionalidad a rajatabla. La proporcionalidad tiene fundamentos de equidad muy sólidos. Si deseamos otro sistema de armado de gobierno debemos poder fundamentarlo con la misma seriedad.
En segundo término, se debería debatir si queremos o no un gobierno «dialogal» (por oposición a un gobierno «monológico»), donde la consulta con los otros sea un principio tan importante del accionar gubernamental como el de la eficiencia o la transparencia.
Dilemas tan corrientes en la teoría política sobre el equilibrio (y oposición) entre representación y eficacia, o entre legitimidad y eficiencia, se manifiestan aquí en la práctica. Al final, siempre habrá tensión entre los principios que jerarquizan la representación y los que jerarquizan la eficacia (donde el principio de autoridad juega a veces el papel de atajo para la consecución de un resultado). Lo importante es saber que sobre esto no hay verdades: hay preferencias.
Tomado de BRECHA, 26 de diciembre 2011, http://www.brecha.com.uy/inicio/item/9593-diagnosticos-y-nuevos-comportamientos
* De un total de 26 cargos (trece ministros más trece subsecretarios), el primer gabinete de Tabaré Vázquez estuvo compuesto por: a) 11 autoridades con perfil predominantemente político; b) nueve autoridades con perfil predominantemente político que además eran técnicos; c) cuatro predominantemente técnicos, y d) dos con otro perfil (empresarios) (véase «Técnicos y política en el Uruguay: la necesaria deconstrucción del sentido común», en Brecha, 11-II-11). En el actual gabinete de Mujica, la relación es la siguiente: a) diez; b) ocho; c) ocho, y d) cero.
** Disponible en www.factm.edu.uy
