Aportes para la elaboración de las políticas de descentralización en Montevideo

Publicado el 21/10/08 a las 8:48 pm

Partido por la Victoria del Pueblo. Frente Amplio.

15 de octubre de 2008

El proceso de descentralización participativa es un eje central de la propuesta política del Frente Amplio, que en el documento 6  y en el Congreso Liber Seregni  definió como la transferencia de poder hacia la sociedad civil.  Forma parte esencial de la estrategia de democratización del Estado. En distintas instancias de reflexión se han venido desarrollando análisis críticos sobre el proceso de descentralización en Montevideo. La última y más significativa ha sido Comuna en Debate y su culminación en un Foro Ciudadano. No existe una sistematización de conclusiones comunes. Sin embargo a la hora de definir un nuevo modelo es necesario por lo menos identificar los principales puntos a resolver.

Resumamos algunos de los puntos críticos del actual modelo:
1)    Superposición y competencia entre los órganos partidarios, los sociales y los administrativos. La definición de roles respectivos es una discusión recurrente. Los conflictos de poder debilitan la labor hacia la población, insumen esfuerzos valiosos en luchas internas, creando ambientes y climas que no son favorables a la participación.
2)    Jerarquización mayor de la participación partidaria respecto a la social, en los roles establecidos y en la percepción militante. Sin embargo la representación partidaria local no puede confundirse con la construcción de mecanismos participativos de la comunidad en relación con las políticas públicas.
3)    Debilitamiento del vínculo entre los concejos y los vecinos, dificultades para generar una participación más amplia y masiva de los vecinos. Este punto se relaciona con otros ( como causas, efectos, interrelaciones) que mencionamos seguidamente.
4)    Tendencia a asumir una relación de representante-representado que no crea incentivos a una mayor participación  vecinal. Ello se vincula también a la tendencia a identificar a los concejales  como gestores de problemas individuales de vecinos ante la intendencia.
5)    Tendencia a priorizar una labor de contralor administrativo vinculada con el proceso de los expedientes con el consiguiente debilitamiento de la acción hacia los barrios y  la contribución a la lentitud de los trámites burocráticos.
6)    Dificultad de acceso a los medios de comunicación por parte de los actores  locales, de los órganos de la descentralización,  para llegar a la propia población local  y mucho mas para incidir en la escena política nacional. Esta fuerte limitación incide tanto para los órganos políticos como sociales de la descentralización.
7)    Débil vínculo de los concejos y juntas locales con las organizaciones sociales de cada zona. La tendencia a un funcionamiento hacia adentro potencia sus efectos negativos  en un período donde las organizaciones sociales no tienen un dinamismo propio muy fuerte y no siempre tienen formas participativas a su interna. La fragmentación social produce un debilitamiento de las organizaciones sociales, la reducción a intereses corporativos,  el descaecimiento de valores ideológicos solidarios y participativos.
8)    Relativa incapacidad para integrar otras formas de participación social, cultural o deportiva. La multiplicidad de las formas de participación no se asume como concepto fundamental. No se logran articular redes donde los vínculos entre esas distintas formas, y con los concejos y juntas, potencien esa diversidad y su llegada a la población.
9)    Desgaste de los órganos sociales  y sus integrantes que culminan su ejercicio con bajos niveles de participación.
10)    Respuestas lentas de la administración municipal, desacompasadas de las expectativas de los vecinos. Problemas en los CCZ en la atención a los vecinos y el desarrollo de las tareas locales. Dificultades para la implementación de las intervenciones de otros departamentos municipales en el territorio. Dificultades importantes para la articulación entre los distintos departamentos y con respecto al de Descentralización .
11)    Municipalización de los concejos, dependencia de la institución municipal, reducción de los temas encarados al ámbito municipal. Dificultades para asumir temáticas mas amplias, que involucren al gobierno nacional y permitan constituirse como interlocutores para las políticas nacionales en el territorio. Ello limita las posibilidades de convocar y contribuir a construir otras formas de participación vinculadas a esas temáticas generales.
12)    Experiencias de gestión asociada entre el Estado y la comunidad muy aisladas y embrionarias, con débiles aprendizajes de los distintos actores.

Ninguno de estos aspectos críticos opera en forma absoluta. Las realidades son más complejas y predominan los componentes positivos que siguen validando el proyecto político de la descentralización participativa  como concepción democrática y como experiencia de construcción de ciudadanía en Montevideo. La descentralización forma parte ya de la ciudad, ha dejado de ser una iniciativa puntual, emergente, teórica, para constituir una experiencia ciudadana. Sus luces y sombras no solo provienen de sus virtudes y defectos propios sino también de factores generales que hacen al clima político, social y cultural del país. Incluso las estrategias que las fuerzas políticas llevan adelante en relación con la descentralización, tanto en el caso del Frente Amplio como de los partidos tradicionales, tienen particular influencia en este proceso histórico.
La construcción de actores sociales que desarrollen un protagonismo democratizador  de la sociedad civil, requiere también que las fuerzas políticas superen prácticas de manipulación, de búsqueda de cuotas de poder sectorial, de achicamiento de las dinámicas participativas, de desestimación del componente cultural e ideológico en juego.
Hay que señalar también las inercias de las estructuras institucionales y el sistema político que presentan múltiples resistencias a la nueva construcción de poder que significa una descentralización  participativa.
Los  procesos sociales, las modificaciones del tejido social, influyen en forma determinante en las posibilidades y los límites que tienen las instancias participativas en cada etapa y en cada coyuntura.
Al  mismo tiempo las políticas que se llevan adelante en este terreno actúan  sobre la sociedad, inciden sobre  las realidades locales y sobre la escena general.
En los últimos 4 años una serie de decisiones políticas han contribuido al desarrollo de formas nuevas que han dinamizado los procesos descentralizadores y participativos, mostrando el potencial existente en este período de la vida del país. El presupuesto participativo fuente 1, abrió un cauce nuevo para estimular  la iniciativa vecinal, la capacidad autónoma de elaborar propuestas, la difusión de las mismas a nivel local, la búsqueda de adhesión popular  y la posibilidad de resolución por parte de los vecinos. Al mismo tiempo sacudió la estructura municipal obligándola a revisar tiempos de ejecución, responsabilidades y roles, para poder responder a las resoluciones de la población. También generó una mayor responsabilidad en la rendición de cuentas ante la población. Esta línea de acción operó sobre algunos de los puntos críticos de la situación anterior generando instancias directas con los vecinos.
Destacamos la modificación de la relación entre las personas y el Estado que este tipo de dinámicas significa. Las cuestiones públicas pasan a ser pasibles de propuestas comunitarias, y de resolución de la población al respecto. Que la gente pueda elaborar, proponer y resolver contribuye a revertir la concepción del Estado como algo lejano, opaco, separado de la comunidad.
Jerarquizamos también el rol de educación política ciudadana que estos procesos hacen posible. Pasar del reclamo individual por el problema particular a una propuesta que refiera a cuestiones colectivas de un barrio, o a temas solidarios con las situaciones de otros, es un paso para superar la fragmentación individual o corporativa. Las concepciones que reafirman el interés individual o corporativo como única motivación de los comportamientos humanos, empobrecen los vínculos sociales y debilitan los valores solidarios.
La conformación de organizaciones de usuarios de la salud, tomando como punto de partida las comisiones de salud de los concejos vecinales, es un buen ejemplo de
innovación en este plano. La respuesta a las convocatorias barriales fue importante, constituyéndose grupos en cada zona pero también agrupamientos más generales en todo el departamento y también en el interior del país. La  labor conjunta de la Div. Salud de la IMM junto con el MSP, en este plano como en otros, tuvo efectos muy positivos. La participación alcanzó otras formas y niveles con  la integración de los usuarios a la conducción de ASSE y la Junta Nacional de Salud, retomando la experiencia exitosa del BPS. La formación de agentes comunitarios de salud y de promotores juveniles de salud, contribuyó a darle mayor solidez y posibilidades a estas formas de participación. Hubo un cambio cualitativo en el rol asignado a los usuarios, jerarquizando su papel como protagonistas principales de las políticas de prevención y promoción de salud hacia la población. También las experiencias de Comisiones de Participación con integración  tripartita entre usuarios, trabajadores y direcciones de centros de atención, son una línea de apertura a nuevas formas.
Experiencias como el Programa Esquinas generó un fuerte estímulo a la producción cultural desde cada barrio, con la formación de escuelas esquineras y grupos artísticos barriales. Casi 500 grupos “esquineros” con una amplia variedad de expresiones artísticas, son ejemplos de una reacción de la sociedad a iniciativas participativas.

En este contexto y de cara hacia el próximo período,  compartimos con el intendente que la vigencia del proyecto político requiere acciones para profundizar su desarrollo y que el  modelo aplicado llegó a un techo.
¿Cuales serían las características del nuevo modelo y en ese contexto de las políticas a impulsar en este plano?.
Entendemos que deben tomarse en cuenta los puntos críticos mencionados mas arriba y las potencialidades existentes en este período del país.

Las modificaciones deben alcanzar tanto al plano social como al partidario y también a la estructura administrativa.
A nuestro entender el énfasis principal debe estar en el fortalecimiento de la participación social, no solo por coherencia con la concepción de la descentralización establecida en el documento 6, sino por la importancia que tiene en esta etapa de la vida del país la construcción de una trama social solidaria y participativa.
En este concepto: la construcción de una trama social solidaria y participativa, se sintetizan un conjunto de los objetivos prioritarios de Uruguay como sociedad. Para alcanzarlo no es suficiente con el protagonismo del Estado sino que las medidas que se tomen deben posibilitar el fortalecimiento de los actores sociales y comunitarios que actúen con esa perspectiva.

En el plano de la participación social:

1)    Promover un vínculo mayor de los Concejos Vecinales con la población a través de un conjunto de instrumentos : a) consultas a la ciudadanía sobre temas priorizados impulsados por el Consejo Vecinal. b) asambleas en cada barrio de la zona (no menos de 4 por año)  c) funcionamiento abierto del Concejo en forma rotativa en distintos barrios de la zona.
2)    Creación de Asambleas Deliberantes con reunión trimestral  integradas por el Concejo Vecinal y representantes de todas las organizaciones sociales de la zona.  Este organismo debería tener potestades definidas en relación con  presupuesto participativo fuente dos u otras instancias de consulta y decisión locales.
3)    Afirmación y desarrollo de Presupuesto Participativo (fuente 1) ajustando sus criterios, fortaleciendo su articulación con los Concejos Vecinales y organizaciones sociales de la zona.
4)    Creación de Presupuesto Participativo Infantil y Juvenil promoviendo el involucramiento de niños y jóvenes, así como las instituciones y organizaciones donde ellos se nuclean. La apuesta a la participación juvenil es una de las fuentes principales  de renovación en la descentralización.
5)    Promover instancias abiertas, asambleas vecinales u otras, para la implementación de Presupuesto Participativo fuente dos.
6)    Fortalecer el vínculo entre Centros Comunales y Concejos, manteniendo instancias regulares, reforzando el rol de los equipos de gestión local, la participación en los planes de trabajo zonales y generando instancias conjuntas entre vecinos y funcionarios. Desestimular en las normativas y en las prácticas la priorización del trabajo sobre expedientes del Concejo Vecinal.
7)    Reformular los roles y competencias de los Concejos Vecinales en las zonas comunales, donde no existirá ya el órgano partidario local.
8)    Promover la formación de los concejales como facilitadores de la participación vecinal. Los estilos participativos de trabajo son un elemento central para integrar y no expulsar o subordinar gente. Su desarrollo requiere de la capacitación necesaria de concejales, miembros de los Municipios y autoridades administrativas.
9)    Fortalecer la comunicación local  a través de diversos  medios, definiendo una estrategia que se adecue a las características de cada zona, e innove en la utilización de los distintos instrumentos. Por ej. Apoyando una pagina Web o boletín electrónico de la zona, colocando cartelería  electrónica en lugares claves, difundiendo periódicos zonales o radios comunitarias, promoviendo redes de celulares a través de SMS, etc. Basta reflexionar sobre los alcances del Plan Ceibal en la comunicación entre niños, jóvenes, familias, para imaginar su impacto sobre los vínculos y  valores culturales de las próximas generaciones de jóvenes.
10)    Creación de una instancia Inter-concejos en cada municipio como interlocutores sociales en el municipio. Coordinar con los Concejos Municipales la implementación de consultas a la población de la zona. Participar de ámbitos deliberativos y consultivos a nivel municipal, convocados por los Concejos Municipales.
11)    Desmunicipalizar los Concejos Vecinales, potenciándolos como interlocutores de los actores nacionales, promoviendo desde allí formas de organización y participación popular adecuadas a las temáticas nacionales. En particular apoyando las organizaciones de usuarios de la salud, la gestación de espacios participativos en los centros educativos (en el marco de la nueva ley de educación) y las mesas de intercambio sobre seguridad ciudadana. Coordinar con el gobierno nacional la realización de Presupuesto Participativo en relación con temas nacionales y con recursos del presupuesto nacional.
12)    Apoyar claramente el desarrollo de  experiencias de gestión asociada entre el Estado y la comunidad, en espacios públicos y otras áreas.

En el plano de las políticas  administrativas:

1)    La implantación de un funcionamiento regional debe abarcar todos los   departamentos municipales en instancias de coordinación y decisión sobre las políticas a ejecutarse en el territorio. Existen pasos hacia la conformación de tres regiones municipales (no solo del Dpto de Descentralización), que requieren reforzarse estableciendo mecanismos institucionalizados, circulación de información, priorización política. La conformación de gabinetes regionales debería ser un paso importante para esta etapa. Aplicar esta forma de organización  a nivel de cada municipio, es imprescindible pero será una tarea compleja si no se dan pasos desde ahora.

2)    El desarrollo de formas de gestión participativas y la afirmación de  planes de trabajo anuales y estratégicos, con evaluación regular del cumplimiento de metas y objetivos, es una línea fundamental para fortalecer las respuestas institucionales.

3)    La revisión de procedimientos apuntando a su simplificación, reducción de tiempos, y mayor efectividad en los resultados, desde la óptica del usuario. Mejorar la atención a los vecinos  optimizando las herramientas informáticas de información y de gestión, y trabajando fuertemente sobre el vínculo funcionarios-vecinos.
Se trata de fijar metas concretas en áreas priorizadas como gestión local, acceso a información, pago de tributos, etc. continuando y evaluando planes  como  Atención al Ciudadano, Sea Ciudadano, utilización de pagina Web y otros .

En el plano político  partidario:
1)    Creación de municipios en 6 regiones de  Montevideo. No estamos hablando de municipios autónomos, sino integrados en una visión global de la ciudad. Sus competencias deben ser definidas en forma acotada  en relación con las estrategias generales de desarrollo de la ciudad.
2)    Electividad de las autoridades locales de origen partidario junto con las elecciones departamentales. Estos Municipios sustituirían a las Juntas Locales.
3)    Integración de los Municipios con 5 miembros, uno de los cuales se denominará Alcalde o Alcaldesa. Mientras los municipios serían de integración honoraria, los alcaldes tendrán remuneración (similar a los actuales secretarios de las Juntas Locales).
4)    Las denominaciones pueden ser fuente de confusión de roles y de identificación pública de los organismos y sus miembros. La institución municipal podría llamarse Municipio o Municipalidad, y la autoridad local podría llamarse igual.  Si se denominan  Concejos Municipales sus miembros podrían ser Consejeros Municipales (salvo el alcalde/sa) reservando el nombre Concejo Vecinal y concejales para los órganos sociales y sus integrantes.
5)    Las autoridades locales tendrán recursos del gobierno departamental y del gobierno nacional tal como prevee la ley de descentralización.
6)    La unificación de circunscripciones territoriales es de la mayor importancia, ya que si bien esta alternativa puede contribuir a resolver la disputa de poderes entre los órganos políticos, los sociales y los administrativos, el desarrollo de políticas en el territorio  requiere que varias  zonas comunales integren el territorio del Municipio. También debe cuidarse la coincidencia con las circunscripciones del INE, de la Corte Electoral, y del resto del Estado (MSP, MIDES, ANEP, Min Interior, etc.). Los pasos dados en estos 4 años para establecer coordinaciones interinstitucionales con base territorial, todavía son insuficientes y no deben ser afectados negativamente por la reorganización municipal .

El país está en un período de cambios profundos y también Montevideo vive un proceso de transformaciones estructurales. El nuevo modelo y en general las políticas de descentralización deben abrir  posibilidades cada vez mayores a la participación popular. Al mismo tiempo en un momento  de tantos cambios societarios, no puede adoptarse una forma rígida, para varias décadas, sino un modelo sujeto a evaluaciones en plazos razonables. Hablamos de una estrategia que haga posible incorporar procesos nuevos, actores diferentes, abriendo y no cerrando puertas, con la flexibilidad necesaria para seguir innovando.