Hacia la participación pasteurizada. La transición del presupuesto participativo a la gobernanza solidaria local en Porto Alegre, Brasil

Publicado el 07/09/08 a las 12:00 am

Por Daniel Chavez

Análisis más profundos sobre el conflicto que se está desplegando en Porto Alegre tras la derrota local de la izquierda en 2004 pueden ayudar a descifrar la retórica y las realidades de la última oleada mundial de ‘partnerariados’, ‘nueva gobernanza’ y ‘empoderamiento comunitario’.

Introducción a Presupuestos participativos: nuevos teritorios, Joaquín Recio y Andrés Falck (coordinadores), Centro de Ediciones de la Diputación de Málaga (CEDMA), julio de 2008.

Introducción

Según el diccionario de la lengua española, la pasteurización es una operación que consiste en elevar la temperatura de un alimento líquido, especialmente de la leche, para destruir las bacterias y los gérmenes dañinos. Un proceso parecido de desinfección se está aplicando actualmente a la idea de presupuesto participativo (oP, orçamento participativo, en la acepción original del concepto en portugués). El objetivo consiste en eliminar los virus congénitos a la democracia radical, la justicia social y el poder ciudadano que pautaron el nacimiento de esta innovación política.

En el municipio brasileño de Porto Alegre –una ciudad conocida en todo el mundo como la ‘capital mundial de la democracia participativa’– la coalición que ocupó la alcaldía tras la derrota electoral de la izquierda en 2004 ha puesto en marcha un nuevo programa de gobernanza que supuestamente mejoraría y ampliaría la participación ciudadana. Dicho programa ha sido loado por algunas organizaciones ortodoxas activas en el campo de la gestión urbana o la cooperación al desarrollo, pero al mismo tiempo ha recibido duras críticas de organizaciones de la sociedad civil, partidos de izquierda, oNG e investigadores comprometidos de la ciudad y el extranjero. El proceso está en sintonía con otros cambios más generales que se están produciendo en el plano internacional, donde la pasteurización política e ideológica se está llevando a cabo mediante la exportación sostenida de una versión descafeinada del oP, una tendencia encabezada por instituciones tan poco democráticas y participativas como el Banco Mundial (BM).

Este texto analiza recientes virajes políticos en el seno del gobierno municipal de Porto Alegre, en el marco de la propagación mundial de variantes de la participación ciudadana que se caracterizan por una supuesta (y para nada real) esterilidad ideoló- gica. El apartado inicial repasa brevemente la evolución reciente del oP en Brasil y el resto del mundo, diversos enfoques sobre la participación y algunas de las cuestiones que se están planteando sobre la innovación en las políticas públicas. El apartado siguiente resume las tendencias internacionales que se observan con respecto a con- ceptos tales como ‘partenariados’, ‘nuevo localismo’ y ‘nueva gobernanza local’, que parecen haber influido en la imposición de la nueva forma de participación institucionalizada en Porto Alegre, conocida como governança solidária local (GSL). El tercer apartado analiza cómo se concibió este nuevo modelo, sus objetivos y estructura, y cómo ha funcionado en la práctica junto a otros canales preexistentes de participación ciudadana. Las conclusiones se dedican a una recapitulación de los principales problemas con que se ha topado la instauración del nuevo programa de gobernanza, así como sus perspectivas en el ámbito local e internacional. El análisis se basa en in- formación recopilada mediante entrevistas e investigación de campo en Porto Alegre, y la revisión de documentos municipales, escritos políticos y académicos, y notas de prensa y artículos de opinión publicados medios de comunicación locales.

Las promesas del presupuesto participativo

Entre 1988 –cuando el entonces radical Partido dos Trabalhadores (Pt) ganó las elecciones municipales– y 2004 –cuando su candidato fue derrotado–, el gobierno y la ciudadanía de Porto Alegre desarrollaron un modelo ejemplar de gobierno local democrático. La idea del orçamento participativo contribuyó sin duda a transformar a los vecinos que no habían tenido ningún poder bajo el gobierno de elites autoritarias y corruptas en sujetos activos, con un creciente poder para influir en las decisiones que conformaban su vida diaria.

Durante esos 17 años de ensayo y error, ciudadanos de a pie, funcionarios y cargos electos negociaron un sistema democrático y participativo de toma de decisiones sobre las inversiones públicas, que intentó sustituir la cultura de secretismo, centralización y corrupción del gobierno local. Durante el proceso, los ciudadanos y sus organizaciones locales construyeron lo que parecía ser una fuente de poder público de base societal, relativamente independiente del gobierno (Baiocchi, 2003 y 2005; Chavez, 2004). Las raíces populares del OP le confirieron una verdadera influencia en el gobierno local y supusieron una auténtica innovación en la práctica democrática. Es precisamente ese poder popular en la toma de decisiones lo que ahora está en juego en un conflicto muy concreto sobre el significado del presupuesto participativo en particular, y de la gobernanza participativa más en general. Sin embargo, por importante que sea este conflicto para los 1.360.000 habitantes de Porto Alegre, la cuestión tiene también una relevancia más amplia en el ámbito de las políticas urbanas en toda América Latina y el resto del mundo, debido al poder simbólico alcanzado por esta ciudad brasilera en el horizonte global de lucha por la democracia participativa.

Cuando Porto Alegre acogió el primer Foro Social Mundial, en 2001, ya se había convertido en un modelo de la democra- cia participativa a escala internacional, ganándose el reconocimiento de ‘práctica ejemplar’ por parte de varios organismos multilaterales de cooperación al desarrollo. En América Latina, el oP se practica actualmente –según como se defina– en entre 250 y 2.500 localidades. La cifra más prudente se refiere a aquellas ciudades en que el proceso se ha desarrollado como una iniciativa del gobierno local, mientras que la cifra más elevada abarcaría a todos aquellos gobiernos municipales que, a raíz de lo exigido por la ley, deben consultar a la sociedad civil sobre las prioridades presupuestarias, tal como sucede en Bolivia, Nicaragua y el Perú entre otros países de la región (Goldfrank, 2006).

El ejemplo de Porto Alegre también ha llegado a Europa. Las posibilidades y limitaciones de la democracia participativa en el viejo continente también se han puesto a prueba, con resultados muy dispares, en lugares tan distintos como el pequeño municipio de Grottamare, en la costa Adriática italiana, y Sevilla, la capital de la región española de Andalucía. La Unión Europea (UE) incluso ha adjudicado importantes fondos para crear una red de cooperación (URB-AL 9) entre municipios europeos y latinoamericanos, centrada en el presupuesto participativo. En estos momentos, la red cuenta con 252 miembros de América Latina y 122 de la UE.

Hasta qué punto el proceso participativo exportado entraña el tipo de poder compartido entre gobierno y entes autónomos populares –la esencia del modelo de Porto Alegre– y hasta qué punto se trata de un mero proceso consultivo es algo que va- ría tremendamente. El BM y otros organismos convencionales ‘de desarrollo’ han dedicado enormes esfuerzos a intentar neutralizar las lecciones políticas de Porto Alegre, eliminando sus radicales objetivos originales de ampliación de la democracia y fortalecimiento del poder popular y presentando el presupuesto participativo como una nueva tecnología de gestión pública para lograr un gobierno más eficiente. Actualmente, tanto en América Latina como en Europa, hasta gobiernos municipales conservadores y neoliberales están poniendo en práctica lo que denominan ‘presupuesto participativo’, con la esperanza de que éste les brinde cierta legitimidad democrática mientras persiguen impopulares políticas de privatización y liberalización de los servicios públicos.

En este contexto, cabe destacar el singular papel asumido por el BM en la difu- sión mundial de los procesos de presupuesto participativo. Durante los últimos cinco años, el Banco –en particular el Wold Bank Institute– ha estado muy ocupado exportando una versión ideológicamente ‘neutral’ del oP en países y ciudades que viven con unas condiciones políticas muy distintas de las vigentes en Porto Alegre entre 1988 y 2004. El Banco ha abrazado oficialmente el OP como una de sus recomen- daciones predilectas para el fomento de la buena gobernanza (good governance), describiéndolo como ‘un complemento cada vez más importante de los elementos formales de los sistemas de rendición de cuentas (electoral, representativo y procedimental) requerido por la legislación del gobierno local’ y como una manera de ‘fortalecer la rendición de cuentas mediante formas que promueven el aprendizaje mutuo de ciudadanos y funcionarios públicos sobre la mejora en el suministro de servicios’ (World Bank, 2004:22).

Al mismo tiempo, no obstante, gobiernos progresistas de todo el mundo están adoptando los objetivos políticos emancipadores propuestos originalmente por la izquierda brasileña, que perseguían modificar la correlación de poder entre las clases sociales en el acceso a las infraestructuras y los servicios urbanos, a favor de los excluidos social y geográficamente. Así es como ex trabajadores de las áreas de plani- ficación y presupuesto de la alcaldía de Porto Alegre están colaborando actualmente como asesores para la ampliación del oP en el marco de la ‘revolución bolivariana’ de Venezuela, mientras otros se han convertido en asesores de un amplio abanico de organizaciones internacionales para el desarrollo.

Cuando el nuevo gobierno de centro-derecha llegó al poder en Porto Alegre, en 2005, el alcalde anunció públicamente que se comprometía a mantener y desarrollar el sistema de presupuesto participativo, confirmando al mismo tiempo que se iniciaría un programa institucional mucho más completo. Las características básicas del nuevo enfoque se trazaron vagamente (la ambigüedad ha sido un elemento constante en la definición de la GSL desde que se propuso por primera vez) en un folleto publicado por dos ideólogos del Partido Popular Socialista (PPS), uno de ellos responsable actualmente de la coordinación de políticas municipales en la alcaldía. La gobernanza solidaria local se basaría en las nociones de ‘pluralidad y diálogo’, y el éxito del proyecto dependería de la capacidad para involucrar en él a los ciudadanos, al gobierno local, a las empresas privadas y a las instituciones del ‘tercer sector’ en una ‘gran movilización de energías democráticas, creativas y cooperativas’ en torno al desafío del ‘desarrollo sostenible’ (Busatto y Zalewski Vargas, 2005:6). El discurso progresista, es hoy evidente, ocultaba las verdaderas intenciones del nuevo gobierno local, tal como será ana- lizado a continuación.

El auge del discurso sobre ‘partenariados locales’

El auge del nuevo discurso sobre el proyecto de GSL en Porto Alegre debe ser entendido en el contexto de un viraje político mucho más amplio observado a escala internacional. Los programas de partenariado que supuestamente pretenden ‘empoderar a las comunidades locales’ están surgiendo como hongos en escenarios institucionales muy diversos. Los últimos cambios en el discurso y la práctica política sobre el activismo comunitario y el gobierno local han afectado a lugares tan distantes y distintos como Brasil, el Reino Unido y Nueva Zelanda, donde los funcionarios públicos están fomentando innovaciones inspiradas en un discurso muy parecido al que se está desplegando hoy en Porto Alegre. El objetivo consiste en establecer una nueva forma de ‘gobernanza inclusiva’, caracterizada por relaciones de ‘colaboración’ y ‘confianza’. Este nuevo acento en los partenariados comprende la gobernanza económica, social y medioambiental. Mientras los medios han ido poniendo de manifiesto que el nivel de confianza pública en la capacidad de los gobiernos va en claro descenso, investigadores, cargos electos y activistas sociales y políticos de todo el mundo han mantenido un amplio debate sobre la articulación de un nuevo conjunto de políticas basado en la descentralización y la transferencia de competen- cias decisionales. Según analistas residentes en Porto Alegre, el nuevo enfoque de gobernanza aplicado en su ciudad supone simplemente adoptar ‘teorías de integración social copiadas de los manuales de instrucciones del Banco Mundial’, lo cual desembocará en la consolidación de un ‘estilo autoritario y clientelista del gobierno municipal’ (Baierle, 2005:11).

Por lo tanto, el discurso emergente sobre partenariados y el programa de GSL que está aplicando la alcaldía de Porto Alegre no son, ni mucho menos, ni originales ni nuevos. En el Reino Unido –el país donde la idea del partenariado local ha quedado encarnada en un mayor ámbito de políticas– la autoría ideológica del discurso sobre partenariados se atribuye a Margaret thatcher y a su política conservadora de la década de 1980 (Clarke y Newman, 1997), aunque la mayoría de analistas reconocen el impulso aportado por la ‘tercera vía’ impulsada por el nuevo laborismo de tony Blair desde 1997 (Newman, 2001). El Reino Unido fue uno de los países en que este discurso se llevó más lejos, tanto en términos de cambios de políticas como de debates académicos y políticos, especialmente en torno al llamado new localism (nuevo localismo).

En el Reino Unido, el enfoque neolocalista suponía, en pocas palabras, el traspaso de responsabilidades del Estado (nacional y local) a ‘comunidades soberanas’ (New Local Government Network, 2003; Office of the Deputy Prime Minister, 2005). En su interpretación ‘progresista’, el nuevo localismo se concibió como un paso adelante en la democratización de la gobernanza, la revitalización de los barrios y la renovación cívica. Según Stoker (2004), la defensa del nuevo localismo descansa sobre tres pilares: (a) es una respuesta realista a la complejidad de la gobernanza moderna, (b) cubre las necesidades de una forma de democracia más participativa y (c) permite fomentar las dimensiones de confianza, empatía y capital social y, como tal, promueve la participación cívica.

Sin embargo, no faltaron voces críticas que advirtieron que el nuevo localismo minaría el principio socialdemócrata universal de la igualdad y que, en el marco de una sociedad muy diferenciada y atomizada, la intervención del Estado era vital para evitar la balcanización de la política pública. otros críticos argumentan que se trata simplemente de otra manera para facilitar el avance de la privatización de los serviCios públicos, considerando que el traspaso de la autoridad a unas comunidades supuestamente autogestionadas o soberanas permitiría al gobierno descentralizar no auténtico poder político, sino la responsabilidad por el fracaso de las políticas públicas (Walker, 2002).

Más recientemente, el enfoque del nuevo localismo y la nueva gobernanza ha sido caracterizado como ‘neocomunitario’, apuntando al elogio excesivo de la aportación del tercer sector a la mejora del bienestar social y el ‘empoderamiento’ (em- powerment) de la sociedad civil. Fyfe (2005) ha recuperado la noción foucaultiana de ‘gobermentalidad’ para analizar cómo la agenda neocomunitaria ha sido incapaz de contribuir a la tan cacareada ‘revitalización de la vida cívica’. En respuesta a la publicación de una serie de informes académicos y gubernamentales que ensalzan las virtudes de la participación y la capacitación cívicas en la regeneración urbana, la prestación de servicios y la formulación de políticas públicas, los críticos se han cen- trado en el papel reservado a los ciudadanos. Whitfield (2006) ha señalado varias limitaciones: las organizaciones de la sociedad civil juzgan la calidad de la participación no sólo en función del alcance y el número de personas ‘consultadas’, sino también teniendo en cuenta si a éstas se les garantiza una participación sostenida y con un verdadero poder en el proceso de toma de decisiones. Esto sólo se puede conseguir si las organizaciones de la sociedad civil disponen de los recursos adecuados para el desarrollo organizativo, la formación, el apoyo técnico y el acceso directo a la toma de decisiones.

Los analistas neoinstitucionalistas también han destacado el viraje problemático de gobierno a gobernanza que está produciéndose en muchos países. Con demasia- da frecuencia, se afirma que la nueva gobernanza local, arraigada en el desarrollo de partenariados estratégicos locales, puede aumentar con eficiencia la capacidad de los gobiernos locales. Sin embargo, la realidad en todo el mundo demuestra que este enfoque socava con mayor probabilidad la democracia y la rendición de cuentas –y, por ende, la efectividad–, mientras constriñe las opciones de políticas locales a aquellas que están en consonancia con la agenda neoliberal (Geddes, 2005 y 2006).

El nuevo discurso sobre gobernanza ha dado la vuelta al mundo. A pesar de las diferencias de escala institucional y las muchas y obvias diferencias sociales y culturales, lo que Larner y Craig (2005) escribieron sobre los partenariados en Nueva Zelanda se puede aplicar al proceso que se está desarrollando en Porto Alegre desde que la izquierda abandonara la alcaldía en 2004 (aunque los nuevos dirigentes municipales también afirmen ser ‘progresistas’ e incluso ‘socialistas’, si bien es cierto que de otro tipo). Ambos casos ejemplifican ‘un Estado que busca socios con los que alcanzar un consenso comunitario sin reducir la preponderancia básica del mercado’ (:420). En el caso de Porto Alegre, el Estado (local) está muy interesado en reforzar el el predominio del mercado, tal como señala Baierle (2005) con rotundidad:

El nuevo gobierno sostiene que el presupuesto público no puede solventar los problemas de las comunidades. A través de la gobernanza solidaria local sería posible componer un ‘presupuesto social’, que sería la suma de los recursos humanos y financieros de los socios del Foro de Gobernanza Solidaria Local. Esta retórica apunta a que, en la práctica, se produciría una privatización de las responsabilidades a la hora de financiar las demandas de las comunidades. Ciertos programas sociales (jardines de infancia, centros informáticos de barrio, horario escolar ampliado, programas de apoyo alimentario) que anteriormente se desarrollaron como derechos ciudadanos dependerán ahora de la buena voluntad de terceros. Al principio, durante gobiernos anteriores, estos programas se traspasaron a las propias comunidades en aras de la ‘capacitación’ y el ahorro de costes. Ahora, después de que las comunidades hayan tomado posesión de la gestión de los programas, los recursos están supeditados al ‘tercer sector’ y deben complementarse con éste. La irresponsabilidad se convierte así en corresponsabilidad. (:42-43).

Los duros reproches de Baierle a la nueva dirección adoptada por el gobierno municipal de Porto Alegre se hacen eco de críticas parecidas dirigidas contra la noción de ‘partenariados’ en otros lugares. tras analizar varias experiencias de diversos lugares del mundo, Katz (2005) llega a la conclusión de que la retórica y las prácticas de los partenariados ‘pueden enmascarar e incluso crear una coartada para la degradación del neoliberalismo y la ascensión de nuevas formas de individualismo junto con una desvalorización del colectivo’ (:623). Además, Baierle (2005) resalta el hecho de que las organizaciones comunitarias de Porto Alegre podrían verse sojuzgadas por procedimientos administrativos y directivos ‘importados’ del sector privado.

La neutralización del poder popular en Porto Alegre

No hay ningún lugar donde el debate internacional sobre el significado, las perspectivas y las posibilidades de la planificación y la gestión participativas en el gobierno local sea más intenso que en Porto Alegre. La definición de GSL que da el gobierno es tremendamente ambigua pero, en general, la ascendencia local de esta idea se puede relacionar con el debate internacional sobre la tan amplia noción de gobernanza. Esta palabra se ha convertido en un término de moda en contextos muy diversos. Según una definición genérica, la gobernanza es ‘un mecanismo de negociación para formular y poner en práctica políticas que busca activamente la participación de los actores implicados y de las organizaciones de la sociedad civil, además de los entes y expertos gubernamentales’ (García, 2006:745). Otra definición de gobernanza local alude a las ‘nuevas formas emergentes de toma de decisiones colectiva en el plano local que conducen al desarrollo de relaciones distintas, no sólo entre organismos públicos, sino entre ciudadanos y organismos públicos’ (Goss, 2001:11). En un sentido más amplio, el concepto de gobernanza local dibuja un ‘escenario local poblado por diversos actores (públicos, privados y voluntarios) interrelacionados entre sí (por una red), de modo que pueden negociar e involucrarse en las políticas y su aplicación’ (Brugué y Vallés, 2005:198). Cabría mencionar muchas otras definiciones, pero el propósito de este texto no es profundizar en el debate puramente semántico. Además, el problema de Porto Alegre no tiene tanto que ver con definiciones como con la forma en que el gobierno actual está fomentando una versión ‘pasteurizada’ de la gobernanza participativa.

Durante la campaña electoral, el alcalde entrante, José Fogaça, se comprometió a mantener el programa de presupuesto participativo del PT y a seguir proporcionando apoyo político y logístico para el Foro Social Mundial. El eslogan de Fogaça, miembro del Partido Popular Socialista (fundado por ex comunistas y, hasta 2004, aliado del Pt en el gobierno federal) y respaldado por una coalición de 12 partidos de derecha y centro-derecha, fue fica o que está bom, muda o que é preciso (‘mantengamos lo que funciona y cambiemos lo necesario’).

El PT siguió siendo el principal partido de Porto Alegre, obteniendo el 47 por ciento del voto municipal. La coalición encabezada por el PPS ganó las elecciones locales por un escaso margen, con una estrategia que sacaba partido de los deseos de cambio tras casi dos décadas de administración petista ininterrumpida y, al mismo tiempo, reconocía la trayectoria de buen gobierno de la izquierda. En opinión de Sergio Baierle, uno de los analistas políticos más agudos del Brasil, ‘lo que fue derro- tado en 2004 no fue el proceso de presupuesto participativo ni el Foro Social Mundial, sino el gobierno del PT’.

Tras más de una década en el poder, centrada principalmente en las dimensiones sociopolíticas del gobierno municipal, el PT no había prestado suficiente atención a la sostenibilidad económica ni a los crecientes problemas administrativos. El Pt empezó a perder su hegemonía política, primero entre las clases medias y, después, entre aquellos que habían sido los principales beneficiarios de la estrategia de inversão de prioridades, que otorgaba prioridad a los barrios y sectores sociales más pobres. Raul Pont, candidato del Pt a la alcaldía y luego secretario general nacional del partido, también apuntó que el desencanto con el gobierno federal contribuyó al revés electoral. Según Pont, ‘el sentimiento antipetista promovido por los sectores conservadores confluyó con el desplome de las expectativas y la esperanza después de que no se materializaran los cambios esperados cuando Lula subió al poder’.

El compromiso declarado del nuevo alcalde con el oP parece hueco cuando uno repasa su trayectoria personal y la de las principales figuras de la administración local. El alcalde elegido en 2004 fue durante muchos años un consultor remunerado de Fiergs, la federación industrial de Rio Grande do Sul y la cara de la gran empresa en el estado, y de Grupo RBS, el poderoso conglomerado mediático privado que controla las transmisiones de televisión y la prensa en el sur de Brasil. El ideólogo de la GSL y el nuevo coordinador de políticas del municipio, César Busatto, fue secretario financiero del gobierno estatal entre 1995 y 1998, período durante el que fue responsable de amplias privatizaciones y de generosos incentivos fiscales para las grandes empresas.

Desde principios de 2005, Busatto ha dado varias presentaciones sobre participación ciudadana en conferencias internacionales en América Latina y Europa. La mayoría de los activistas sociales a los que entrevisté en Porto Alegre entre 2006 y 2007, muchos de ellos miembros del Conselho de Orçamento Participativo (CoP, Concejo del Presupuesto Participativo (1)), opinaban que estos frecuentes pronunciamientos sólo eran palabras bonitas sin ninguna sustancia.

El destino del oP durante el primer año de la nueva administración dio la razón a los incrédulos. El título de un artículo publicado en el número de diciembre de 2005 de De Olho no Orçamento (observatorio del Presupuesto), un boletín publicado por una oNG local que trabaja en el ámbito de las políticas urbanas y que actúa como observatorio del oP, lo dice todo: ‘se mantiene la formalidad sin el contenido efectivo de la participación directa’ (CIDADE, 2005b:1). El artículo documenta un grave deterioro en el proceso participativo. Miembros del CoP se quejan de que el gobierno ya no proporciona la información adecuada, de que los funcionarios elegidos y designados ya no asisten a las asambleas locales, y de que se está produciendo un declive en la rendición de cuentas en todo lo relativo a la administración de los recursos económicos y la ejecución de las obras públicas. Estas quejas insinúan un retorno al clientelismo tradicional que solía impregnar la política en todo Brasil, con los vereadores (concejales) y el personal municipal volviendo a cerrar acuerdos no del todo transparentes para asegurar el suministro individualizado de obras y servicios públicos a cambio de lealtades políticas.

Otro indicio de que el objetivo democrático original del oP no está seguro en manos de la nueva administración local se halla en la recentralización del poder de la toma de decisiones en torno a los funcionarios del gobierno. Felisberto Luisi, un activista social que lleva más de una década comprometido con el presupuesto participativo, me dio un buen ejemplo: ‘antes, el CoP era el encargado de discutir el plan plurianual de inversiones pero, en 2005, ese plan llegó ya redactado por el gobierno y sólo se nos permitió celebrar dos reuniones para deliberar al respecto. La oficina del alcalde y la Cámara Municipal están empezando a retomar el poder que los gobier-nos anteriores otorgaran a las personas’.

Los funcionarios del gobierno replican que el nuevo compromiso con la GSL supone que la deliberación dejará de estar limitada al presupuesto municipal y que pasará a incluir el ‘presupuesto social’, para la conformación del cual se invita a participar, con recursos económicos, físicos y humanos, a las organizaciones de la sociedad civil y a la comunidad empresarial. También insisten en afirmar que la nueva estrategia pretende incluir a aquellos que anteriormente habían quedado ‘excluidos’ del proceso del presupuesto participativo, refiriéndose a empresas privadas, fundaciones, universidades, iglesias y organismos estatales y federales. En este contexto, las organizaciones populares se convierten en un actor más entre tantos otros. Esto equivaldría a tirar por la borda ‘la importancia del principio de soberanía popular que siempre ha caracterizado al presupuesto participativo en Porto Alegre’ (CIDADE, 2005c:2)

Al mismo tiempo, el gobierno local ha adoptado medidas de austeridad fiscal que colocan a la estabilidad financiera por delante de las necesidades sociales de los sectores pobres. Los servicios públicos se están corporatizando, incluidos el departamento de vivienda y la empresa municipal de agua y saneamiento, de titularidad pública, que cada vez operan más como empresas privadas. El municipio también ofrece ahora incentivos fiscales a grandes empresas y promueve partenariados público-privados (PPP) como vía para fomentar el desarrollo urbano.

En la práctica, a pesar de los esfuerzos del gobierno municipal por atraer al sector privado y convertirlo en socio de la ‘gobernanza solidaria local’, son pocos los secto- res supuestamente excluidos del oP que han asumido un papel activo en el fomento de la GSL. A los foros creados por el municipio han asistido principalmente representantes del gobierno y de asociaciones vecinales, con una participación muy escasa de los sectores con ingresos medios y altos. Los sectores populares que sostuvieron el oP en los últimos años han convertido estas reuniones en confrontaciones con el nuevo alcalde y su equipo, presionándolos para que cumplan con sus obligaciones y cuestionando su supuesto nuevo papel.

En lo que respecta al oP en sí, los resultados del primer ciclo bajo un gobierno conservador no son demasiado prometedores. Aunque la alcaldía de Porto Alegre afirma que 2005 terminó con la finalización de 199 obras –proyectos municipales aaprobados en el marco del presupuesto participativo–, miembros del CoP aseguran que, en el curso de ese año, sólo se realizaron 48 obras. o bien los representantes de las organizaciones de base de la ciudad no recibieron la información adecuada o las cuentas administrativas y financieras del nuevo gobierno no son tan modernas y eficientes como se prometió. Frente a esta situación, CIDADE (2006) razonaba de este modo:

Este gobierno habla sobre la integración de nuevos modelos de gestión y gobernanza, desarrollo económico local y diálogo con la ciudad, mientras cada día anuncia nuevos y complejos modelos institucionales (…) y propone opciones sofisticadas para la ad ministración municipal inspiradas en la gestión de la empresa privada. Por lo tanto, no podemos entender por qué tiene tales dificultades a la hora de proporcionar lo esencial: información sobre qué ingresos se percibieron, cómo se pensaba gastar el presupuesto acordado y cómo se gastaron efectivamente los recursos públicos (:1).

Conclusiones

Cualquier británico con cierta conciencia política que viaje al sur de Brasil en estos días no tardará en darse cuenta de que existen muchas similitudes entre el new localism promovido por el nuevo laborismo en el Reino Unido y el programa de gobernanza solidaria local de Porto Alegre. Ambos conceptos parecen fomentar la cesión de la toma de decisiones a las ‘comunidades locales’. En Gran Bretaña, se pide a representantes del sector comunitario y del voluntariado que participen en nuevos acuerdos institucionales, como partenariados estratégicos locales, fondos fiduciarios e iniciativas de gestión vecinal, con la promesa de que los usuarios del servicio y la comunidad en su conjunto se beneficiarán de los buenos resultados. En Porto Alegre, la gobernanza solidaria local fue concebida, en palabras de César Busatto, como ‘un foro ejecutivo, no deliberativo; es una red creada para fomentar acuerdos de responsabilidad conjunta (entre los sectores privado, gubernamental, voluntario y comunitario). En este espacio no hay conflicto, no hay elecciones, no hay delegados’ (citado por CIDADE, 2005a:1).

En Brasil, en Gran Bretaña y en tantos otros lugares, el auténtico objetivo de los programas de nueva gobernanza parece consistir en despojar al Estado de sus responsabilidades mediante ‘partenariados’ que, en la práctica, constituyen una nueva forma de privatización de las políticas públicas. Esto exige la subordinación de las organizaciones populares a las normas y los intereses de los más poderosos, especialmente de las grandes empresas privadas. Sin embargo, los defensores del presupuesto participativo están divididos y muchos de los activistas más veteranos han perdido su conexión con el grueso de la comunidad, contribuyendo así a la ‘oNGización’ del movimiento urbano. Miembros antiguos y actuales del Concejo del Presupuesto Participativo han fundado al menos dos nuevas oNG, con estrategias y visiones divergentes en materia de políticas urbanas. Desde el principio, la nueva administración política ha intentado cooptar a dirigentes de base y personal técnico anteriormente afiliado al PT ofreciéndoles cargos en el nuevo gobierno.

En el frente político, la situación tampoco parece ser muy halagüeña. Ya desde fines de los años noventa la izquierda se había burocratizado; el PT había intentado compensar la pérdida de su base social cooptando a dirigentes sociales, iniciando así un ciclo que debilitó tanto al partido como al movimiento. Pero quizá lo esencial esté en que el Pt –debilitado y atomizado por la derrota electoral en Porto Alegre y la crisis generalizada del partido en todo Brasil a raíz del escándalo del mensalão (las noticias que vieron la luz entre 2005 y 2006 sobre la corrupción política sistémica de ciertos elementos de la dirigencia del Pt; véase Wainwright y Branford, 2006)– ha sido incapaz de desarrollar una estrategia coherente para abordar la nueva situación.

En pocas palabras, tras la derrota local de la izquierda en 2004, Porto Alegre se ha convertido en escenario de un agudo conflicto entre estrategias políticas enfrentadas. Análisis más profundos sobre el conflicto que se está desplegando en la ciudad pueden ayudar a descifrar la retórica y las realidades de la última oleada mundial de ‘partnerariados’, ‘nueva gobernanza’ y ‘empoderamiento comunitario’. Sólo debatiendo las promesas y las limitaciones de experimentos reales de participación ciudadana como el de Porto Alegre podremos radicalizar las políticas urbanas y construir los cimientos de democracias más sólidas y profundas.

Notas

(1) El COP es el núcleo duro del proceso participativo. Está integrado por delegados elegidos en las diversas regiones de la ciudad para que decidan sobre las asignaciones presupuestarias finales y negocien con el gobierno municipal a partir de los acuerdos alcanzados a nivel regional.

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Daniel Chavez, TNI Fellow y Coordinador del Programa Nuevas Formas de Acción Política. Su ultimo libro es La nueva izquierda en América Latina.

Tomado de Transnational Institute, www.tni.org, 18/7/08.