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Partido por la Victoria del Pueblo ANULAR LA LEY DE IMPUNIDAD

 

 

El orden jurídico y estatal en la globalización.

Escribe: Alessandro Pizzorno.

 

Premisa: cuando se habla de “globalización”, se pueden entender distintas cosas. Con mayor precisión, se puede referir por lo menos a cuatro componentes de un fenómeno más general y éstos no aparecen necesariamente conectados entre ellos en modo directo.

Uno es, obviamente, el componente económico. En este caso, se tiene en mente de vez en vez tanto el desarrollo del comercio exterior y de las inversiones internacionales, como la formación de empresas trasnacionales y la posibilidad que éstas tienen para intercambiar mercancías, sobrepasando el control fiscal y estadístico de los Estados, en cuyo interior tal intercambio es posible. También está el aumento del flujo financiero de cartera entre los distintos mercados financieros internacionales, sin que se den sus respectivas inversiones productivas.

Otro componente, determinante sobre el anterior, es el tecnológico, representado esencialmente por la literal abolición de la distancia gracias a las comunicaciones y a la nueva capacidad de almacenamiento de las informaciones.

El tercer componente es aquel que da cuenta de las modificaciones en el ordenamiento jurídico y en la posición del Estado frente al mercado internacional y, por consiguiente, a la formación de una clase pública-privada (me explicaré mejor sobre el significado de esta expresión), la cual está adoptando una extensión parcialmente global.

Finalmente, el último componente es de orden geopolítico, y aparece como incluyente de los otros tres. Me refiero al orden imperial que se forma sobre la base de la hegemonía mundial de Estados Unidos.

En este artículo, me ocuparé básicamente de la tercera dimensión. Sin embargo, antes es útil que refiera algunos aspectos de las vicisitudes económicas que, en muchos aspectos, parecieran encontrarse en el origen del fenómeno de la globalización en su conjunto.

Las tendencias económicas hacia un posible orden trasnacional

Muchos de los análisis de las tendencias que parecieran dirigirse en la dirección de un orden económico trasnacional (que es un vocablo quizás más refinado que “global”) comienzan con la insistencia en el fracaso del llamado compromiso de “mitad de siglo”. Fracaso es un término erróneo porque aquel compromiso, antes de desgajarse, en realidad fue el cimiento de un orden económico que, en la mayor parte de los países del Occidente industrializado, observó tres decenios de crecimiento económico regular, con moderadas variaciones cíclicas y con una lenta, pero continua, disminución de las desigualdades del ingreso en el interior de los países interesados, con una desocupación relativamente baja y con un desarrollo de políticas sociales que estaban dirigidas a la satisfacción de las principales necesidades que surgían en una población involucrada en los procesos de industrialización y urbanización avanzados.

El compromiso al cual nos referimos, también llamado “fordista-keynesiano”, es aquel implícitamente tejido entre sindicatos (o sujetos del trabajo en general), dadores de trabajo y gobiernos. Fue un compromiso hecho posible sobre todo por la estructura oligopólica de los mercados internos, en donde la competitividad hacía referencia a la diferenciación de los productos y no al abaratamiento de los precios. Gracias a esta competencia imperfecta, las empresas podían rehacerse a costa de los consumidores y debido a los aumentos salariales concedidos a los trabajadores. La hipótesis derivaba de una vieja idea fordista: que los consumidores, siendo ellos mismos también trabajadores que disfrutaban de los aumentos salariales, podrían fácilmente soportar los aumentos de los precios. Obviamente, fue una hipótesis sólo en parte verdadera, pero, en efecto, así se obtenía una situación muy cercana al pleno empleo. Se tomaron en cuenta las prácticas de los contratos colectivos con las representaciones centralizadas de las clases trabajadoras, lo cual permitió mantener los aumentos salariales en línea con los aumentos de la productividad. Las fluctuaciones cíclicas eran relativamente moderadas. El sistema fiscal permitía una parcial distribución de los réditos, y los sistemas bancarios nacionales estaban regulados y protegidos, de tal modo que la confianza en las relaciones económicas se encontraba, generalmente, garantizada.

Se trató de un compromiso facilitado por otras importantes circunstancias. Una de ellas fue que el comercio internacional apenas se recuperaba del proteccionismo prebélico y, por ende, no existía aún como tal. Otra fue que en las economías de los Estados menores se fraguaban las amenazas sobre los equilibrios de los mercados internos. Otra fueron los acuerdos de Breton Woods sobre el régimen de cambio. Finalmente, debe ser considerada la circunstancia de la Guerra Fría, la cual significó no solamente que el mercado capitalista no podía formarse sobre una base global, pues una larga parte del mundo no estaba bajo su control. Significaba sobre todo que en el interior de los países capitalistas los potenciales peligros a la paz social debían ser prevenidos por políticas que no alinearan a las clases trabajadoras.

Tales condiciones favorables fueron reduciéndose en modo progresivo. El férreo control sindical, con su consiguiente aumento de la cuota de los salarios en el rédito nacional, redujo la explotación de las inversiones internas. Los límites del taylorismo, como principio organizativo generalizado y su dificultad para contener la combatividad obrera en los países de alto desarrollo, incitaron a las grandes firmas a invertir en el exterior. La consecuencia de ello fue un desarrollo prorrumpido del comercio internacional, la readquisición de la libertad de los cambios y, por tal, el aumento de la internacionalización de la economía. A esto, agréguese la caída de las tensiones de la Guerra Fría, mucho tiempo antes de que se desfondara el imperio soviético. Entonces, el compromiso keynesiano-fordista en el interior de los Estados se revela superfluo. Los detentadores de los capitales o, al menos una parte de ellos, se encontraron con la posibilidad de usar una nueva arma en las confrontaciones con los representantes de los intereses colectivos: el chantaje del exit, es decir, la posibilidad de irse a invertir sus capitales a cualquier otro lugar. Por lo tanto, la capacidad del Estado de tasar las ganancias disminuyó notoriamente. El orden generado en los sistemas políticos nacionales del compromiso de mitad de siglo, que implicó un progresivo alargamiento de los derechos sociales, fue sustituido por uno distinto, que más o menos puede ser descrito de la siguiente forma.

La estandarización de los procesos del trabajo en el interior de las empresas, con una disciplina interna parcialmente taylorística y consumos masivos en el exterior, irá sustituyéndose con formas de especialización flexible, con una divergencia entre tareas especializadas vinculadas a la tecnología informática, mientras otras actividades serán descalificadas y quedarán en condiciones no muy distintas de aquellas taylorísticas clásicas, formando una composición de la clase trabajadora sin una seguridad del puesto del trabajo. El microcorporativismo de la fábrica, que en un cierto sentido correspondía al macrocorporativismo del Estado, fue sustituido por una fuerte movilidad del trabajo, con el uso de los subcontratos para los trabajos secundarios y, en ocasiones, para la totalidad de los procesos del trabajo de una empresa, la cual pudo de esta forma asumir las características de un cuartel general que no tenía la supervisión directa de la elaboración productiva. La estructura de la empresa asumió formas reticulares, mucho más que la forma piramidal y jerárquica, como era en el fordismo. Las contrataciones colectivas, con una normalización prácticamente erga omnes, fueron sustituidas con un mercado del trabajo caracterizado por un creciente número de trabajadores sin derechos (inmigrantes), explotados más que los otros, y potencialmente en conflicto con la clase obrera nacional. La consecuencia de todo ello es que la actividad del trabajo perdió la función de asegurar la identidad social del individuo. La clase trabajadora perdía su función, adquirida hacia finales del siglo XVIII, de símbolo de referencia para los principales movimientos sociales.

Con la conclusión del régimen de los cambios fijos, los mercados financieros fueron totalmente liberalizados y, por lo tanto, aumentó el flujo de recursos entre las plazas financieras de todo el mundo, que trabajan a régimen pleno de 24 horas diarias. Prevalecen las inversiones de cartera, que son inversiones de toca y fuga, es decir, especulativas, no vinculables con la economía del país en cuyas bolsas de valores son colocadas. Cada suceso importante es inmediatamente convertido en precios de las acciones, en tasas de cambio monetario, en transferencias de capital. Los Estados están condicionados. También, las decisiones sobre el gasto público son efectuadas bajo el escrutinio de los líderes financieros internacionales. Además, los sistemas bancarios nacionales dejan de estar protegidos por los gobiernos y en sus mercados financieros entrarán sujetos no bancarios.

Sin embargo, debemos considerar que lo que he descrito no se presenta como una situación estable de casi perfecta competencia a escala global. Aparece, en cambio, inevitable que se reformen los modos de competencia imperfecta oligopólica y, por lo tanto, las asimetrías de los poderes y la información.

Al mismo tiempo, el Estado que alcanzó su límite de la capacidad de recaudación fiscal, obligado a contener el débito nacional, invoca el camino de la privatización en donde sea posible: los servicios colectivos de los cuales tradicionalmente se hacía cargo.

Ahora, todo ello aparece acompañado por la formación de un orden normativo muy distinto a su predecesor y en el cual han cambiado tanto las fuentes del derecho como el papel de las instituciones representativas, así como la relación entre privados y el Estado. De este nuevo tipo de orden normativo, delinearé ahora algunas características.

Un nuevo orden jurídico

El nuevo orden jurídico no puede ser considerado simplemente una consecuencia de las tendencias de la globalización. En efecto, surge ya como desarrollo interno del Estado nacional, aún antes de que este último estuviese influido por las tendencias de la globalización económica. Se trata, para usar una fórmula sintética, de un proceso de contractualización del Estado, que no es más el sujeto de autoridad que, como decían los pandetistas alemanes del siglo XVIII, “macht kein Vorschlag”, es decir, no entra en relaciones contractuales con los privados. En cambio, cuando el Estado decide sus intereses, los privados, en distintas formas (la representación, la consultoría, el experto), están presentes y deciden en modo conjunto con los representantes de la administración pública. Se trata, según la dicción de un acta del Congreso norteamericano, de un negociated rulemaking. Usando otra fórmula, más o menos equivalente, es posible decir que estamos frente al pasaje del sistema de representación pública a uno que, en cambio, podríamos llamar sistema de representación privada, o quizá, con mayor precisión, público-privada.

Es como extensión de esta nueva posición del Estado en las confrontaciones de los intereses privados, donde se injertarán las características del orden jurídico de la globalización. Estas pueden resumirse al indicar la movilidad del universo normativo y la expansión de las formas de auto-legislación, así como el esparcimiento del papel de la actividad jurídica autónoma en detrimento de la actividad legislativa. Se trata obviamente de aspectos íntimamente conectados.

Con “movilidad del universo normativo”, se entiende la continua creación de normas para la resolución de casos concretos, sin la necesaria referencia a una legislación que las legitime. La eficacia de la norma para la resolución del caso domina sobre la consideración de su legitimidad. Como efecto, las normas están sujetas a interpretaciones ad hoc, manipulaciones y retoques. En efecto, el principio que guía la producción de este tipo de normas es su correspondencia con los intereses involucrados en el caso que suscita la norma. Siendo, finalmente, difícil cualquier tipo de intervención impositiva, la norma tiene valor sólo si colaboran las fuerzas sociales interesadas en su ejecución.

También, se ha dicho que este orden normativo es “construido desde abajo” (Ferrarese, 2000). En efecto, las leyes son rediseñadas en las cortes de justicia, más que en los parlamentos, a través de la litigation o, en los casos mayores, a través del recurso al llamado judicial review. Las leyes de origen parlamentario no son consideradas como preceptos, sino como el marco de las reglas. Una multiplicidad de sujetos jurídicos privados, que permanecen anónimos para todos los efectos, colabora en este tipo de producción normativa.

De tal modo, también la movilidad del universo normativo depende, más allá de la impredecible variabilidad de los casos en los cuales las normas se deberán aplicar, de la variabilidad de las fuentes que lo producen, es decir, por la difusión de aquellos procedimientos que pudieran denominarse formas de autolegislación. En otras palabras, las reglas de la acción de los privados están dictadas con más frecuencia por los privados mismos (o, más exactamente, por sus representantes, abogados u otros agentes delegados), a través de sus acuerdos contractuales y son, en consecuencia, pensadas en función de sus intereses inmediatos, con poca consideración a su coherencia en un sistema general de reglas. La producción jurídica aparece entonces dominada por los estudios asociados de consultoría, generalmente situados en Estados Unidos (Allegretti, 2002). Desde estos sitios, se producen las normas que regulan las relaciones de producción y distribución internacional de los bienes. Piénsese en los grandes proyectos de construcción, por ejemplo el túnel bajo La Mancha, las concesiones petroleras o, en general, la formación de joint ventures. Los Estados son incapaces de continuar, ni siquiera por medio de convenciones de derecho uniformes, la producción normativa obligada a existir en este modo preciso. En una palabra, el derecho no es creado o, al menos en una medida muy inferior a la de antaño, según los procedimientos normales del sistema político, es decir, a través de los canales de la representación pública (elecciones, partidos, parlamentos). Las normas eficaces se refieren a fuentes jurídicas especializadas, vinculadas a los intereses privados, por consiguiente, potencialmente en contradicción entre ellos al ofrecer sus competencias, ya que dichas competencias específicas devienen indispensables técnicamente en la producción normativa.

También en el campo de lo contencioso, se corrobora una mayor autonomía de este sistema de relaciones jurídicas entre privados. Árbitros acordados entre las partes son llamados para dirimir controversias, que sustituyen en todo y para todo a los jueces del Estado (Allegreti, 2002).

Esto resulta más verídico cuando las relaciones de las cuales estamos hablando se llevan a nivel internacional. Aquí, pareciera encontrar nuevamente vida un orden jurídico que se aproxima a la lex mercatoria de la época preindustrial. A diferencia de aquella tradición, la lex mercatoria que hoy se está delineando tiene un elemento institucional, cuyo origen está en los organismos internacionales formados por los acuerdos entre los Estados y no se limita a un cuerpo de medidas jurídicas elaboradas a partir de las tradiciones del mundo comercial. Sin embargo, tenemos también hoy un universo normativo móvil, sujeto a continuas manipulaciones y retoques que permite resolver de modo eficaz las grandes disputas de los negocios internacionales para constituir, como ha sido dicho (Ferrarese 2000), un orden normativo à la carte.

La vulnerabilidad del nuevo orden

De lo anterior, se deriva un cambio radical en las funciones tradicionales del orden jurídico, que eran aquellas del aseguramiento y la calculabilidad de las acciones de los agentes. Empero, el orden normativo que surge de todo esto (relajado y sin controles), en el cual en vez de sanciones jurídicas formales se prefieren mecanismos informales fundados en la confianza, aparece demasiado vulnerable porque continuamente está abierto a los riesgos de la no atendibilidad de los comportamientos recíprocos de sus miembros. Este orden normativo está en grado de funcionar sólo si operan estructuras de confianza que remplacen los mecanismos obligatorios de tipo tradicional.

¿De qué tipo son estas estructuras de confianza? En sentido técnico, muchas de estas estructuras de relación, que tienen la tarea de garantizar la confianza entre los participantes en las transacciones económicas, asumen un aspecto institucional, es decir, operan, como instrumentos, protegidos legalmente, para verificar a posteriori los resultados de los agentes, en cuyos comportamientos ciertas personas han depositado su confianza. En otros casos, se trata de estructuras de relación que se fundan sobre el conocimiento biográfico de y entre las personas que interactúan o, en general, sobre la común pertenencia a redes de relaciones de cooperación y al respeto de las reglas de tales redes. Posteriormente, de este tipo de confianza se generan las relaciones indispensables para el funcionamiento de la confianza institucionalizada.

De tipo institucional, pueden considerarse, por ejemplo, las agencias de certificación de balance de las grandes sociedades por acciones. Estás agencias tienen la tarea de controlar, por cuenta de los accionistas actuales o potenciales, los balances de las sociedades, evaluarlos de modo tal que el público pueda depositar o no su confianza en la sociedad misma o, con más exactitud, en los órganos societarios que establecen la política.

Ahora, estas agencias, más que constituir un oligopolio (de hecho, son cinco o seis quienes controlan más del noventa por ciento de su mercado) y, por consiguiente, estar en constante tentación de colusión en sus estrategias, están expuestas también al peligro, por el momento inevitable, del conflicto de intereses .

En efecto, éstos -más allá de desarrollar sus tareas de certificación de balance- actúan también como mediadores (brokers) en los grandes acuerdos de fusión, adquisición y control de dichas sociedades (Strange, 1996; 1998). Además, sus dependientes actúan como consultores fiscales, es decir, están encargados de imaginar y aconsejar los modos para aligerar el peso fiscal de las sociedades mismas, cuyas agencias después serán llamadas para controlar los balances. Por lo tanto, se trata de personas que son retribuidas por quien deberán controlar, y deberán, por ejemplo, aceptar no denunciar la práctica del stock-option, la cual permite a las sociedades retribuir a sus dirigentes en acciones propias, con el fin de hacer figurar en los balances costos que aparecen inferiores de aquellos que en realidad son. En la base de todo esto, se encuentra la práctica de elegir a los revisores de los balances, cuya decisión recae en los managers que deben ser controlados y no en los accionistas, frente a los cuales deberían supuestamente responder. El caso (a finales del 2001) de la sociedad petrolera Enron ha sacado a la luz de manera sensacional la situación que apenas he descrito. Se trató de un caso que provocó fracasos, eliminaciones fraudulentas de documentaciones completas que podían ser comprometedoras, después despidos, arrestos y suicidios y, como conclusión, la desaparición del mercado de la Andersen, agencia que era uno de los seis miembros del oligopolio de la certificación de balance que antes he recordado.

El caso de las agencias de certificación de balance amerita ser recuperado porque introduce el problema del fenómeno que se podría llamar “elevación de la confianza al cuadrado”. Hay que considerar que estas agencias tienen la tarea de crear confianza en el buen estado de las sociedades de las cuales los accionistas se proponen comprar o mantener las acciones. Pero después son ellos mismos quienes son objeto de un juicio de confianza sobre su capacidad de controladores. Se puede sostener la hipótesis de que no es imposible que tal juicio de confianza se forme gracias al conocimiento de la actividad pasada que los interesados pueden referir, pero es claro que un análisis de la documentación que permitiría tal juicio es muy difícil, quizá imposible. Naturalmente no referiría nada sobre el presente. De hecho, el procedimiento que es puesto en acción en casos como éstos no puede estar fundado sobre una idea de perfecta información. Ello es más bien del orden de aquello que Herbert Simon llamaba el satisficing, es decir, se trataría de formar un juicio a partir de la “reputación” comparada y mediante la cual se sabría de qué tipo de reputación gozan las distintas agencias. Pero a este juicio se puede llegar solamente teniendo confianza en las personas, o círculo de personas, que son llamadas para certificar la buena conducta del sujeto (en este caso la agencia de revisión) en relación con la confianza que debe observar y sopesar aquel que decidirá según la conveniencia de su comportamiento de inversionista. En una palabra, los órganos institucionales de la confianza no pueden evitar el recurso a la “reputación”, reconstruida gracias a las relaciones informales de confianza.

Se pueden citar otros casos no muy diferentes que florecen en este campo que llamaremos de producción de confianza sistémica, por ejemplo las agencias de rating. Por ellas, pueden ser influidos comportamientos financieros tanto en las relaciones entre privados como en las relaciones de situaciones económicas nacionales. Recuérdese que, cuando una sociedad o una economía nacional pierden su posición en la clasificación de la evaluación de estas agencias, las tasas de interés de sus emisiones obligatorias tienden a subir de golpe. Naturalmente, a su vez la agencia de rating influye en la confianza del objeto que está siendo enjuiciado en mayor o menor medida, según sea alta o baja la reputación de la cual ella misma goza.

Así, toda una serie de otros roles en este sistema está sujeta a dinámicas parecidas, entre otros aquellos involucrados en las funciones de arbitraje, al cual se dirigen las sociedades que deben dirimir los litigios que pueden surgir entre dos o más de ellas; también, si existen listas y referencias más o menos compartidas que facilitan la elección y, claro, esta última es orientada por la reputación y por el prestigio del posible arbitro. “There is an awe-inspiring aura surrounding those arbitrators whom the economic titans trust more than they do professional judges in the state of this world” (Zumbansen, 2002). Luego, considérese que la actividad (las sentencias, los acuerdos obtenidos) de estos árbitros constituye prácticamente gran parte de la producción normativa de la economía a nivel internacional. Dicha actividad tiene una genuine law-making function. Ahora bien, la facultad de incorporar los acuerdos arbitrales en un contrato representa un reforzamiento sustancial de la autonomía y de la autodeterminación privada. Es como si un cuerpo distinto y privado, que es al mismo tiempo judicial-legislativo, fuese el sustituto de los dos poderes, legislativo y judicial del Estado y éste deviniera poco menos que un observador de cómo el conflicto es resuelto.

Finalmente, para referir un caso de conflicto de intereses que pone a dura prueba el buen funcionamiento del sistema accionario y, por consiguiente, la validez de las estructuras existentes de confianza, se puede citar el caso de los análisis bancarios de la consultoría accionaria. En efecto, la banca en la cual estas consultorías operan tiene generalmente a contrapartes, las cuales pueden ser favorecidas o no por los resultados en el análisis hecho por los analistas que dependen de la misma banca. Para poder tener confianza en su análisis, debe asumirse que estos análisis operan de modo neutral. Sin embargo, es difícil que esto suceda, si una regla (o un mito) al respecto impone que entre su actividad y la actividad de conducción de la banca deba pasar aquella que, en la jerga bancaria, es llamada como “una muralla china”.

Para concluir este punto, una demostración de los efectos de estos mecanismos de formación de la confianza y de su vulnerabilidad se encuentra en la corriente crisis de la llamada gobernanza de las grandes sociedades por acciones. No se trata solamente del tradicional conflicto entre accionistas y mánager, respecto de la capacidad de controlar la sociedad por parte de la figura que los norteamericanos llaman Chief Executive Officer (CEO). En efecto, siempre es más evidente que el constante reforzamiento que su posición ha recibido en tiempos recientes paradójicamente lo ha privado del poder de controlar que los dependientes se comporten en modo confiable. Por consiguiente, lo expone a las causas (juicios) que pueden interponerle los accionistas y otros sujetos que están en relación con la sociedad. Así, según The Economist (15/06/2002), los premios de aseguración que las sociedades norteamericanas deben pagar por asegurar a sus directores en contra de causas que les pueden intentar, recientemente han sufrido un aumento entre el 35 y el 900 por ciento.

Se ha pensado en establecer nuevas reglas, las cuales obliguen a los CEO a empeñarse con responsabilidad personal sobre las declaraciones financieras de sus sociedades. Pero se sabe que ningún dirigente está en grado de encontrar a los llamados insiders traders que se comportan de manera mínimamente sofisticada. La salida que se extiende y se sugiere parece ser la de confiar en la obra de los inversionistas institucionales (fondos de pensión y similares). Estas instituciones deben ser portadoras del “deber fiduciario” para proteger a sus inversionistas. Aquí, estamos de nueva cuenta frente a un caso de “confianza al cuadrado”, y frente a su mal funcionamiento. En efecto, los recientes escándalos han sacado a la luz el cómo estas instituciones fiduciarias estaban al corriente de los embrollos que las sociedades perpetraban a los daños de sus inversionistas (Ib., The Economist).

Se habrá notado que las observaciones hechas hasta ahora representan casos extraídos de la teoría económica de la incertidumbre cualitativa. Ahora bien, la incertidumbre cualitativa no está presente solamente cuando se trata de comprar una máquina de segunda mano (“a market for lemons”, en el ya célebre artículo de Akerlof), sino también cuando se trata de comprar “servicios de representación de los propios intereses”, para llamarlos de alguna forma, es decir, cuando se trata de escoger al propio médico, abogado, arquitecto, compañía de revisión contable, banco o consultor financiero. En todos estos casos y en otros análogos, se trata de poner en acción relaciones sociales distintas del intercambio en el cual el actor decide entrar, es decir, relaciones sociales que les permitan asignar sobre algunas personas la confianza que han creado gracias al conocimiento que se ha hecho de la persona, de su biografía -por decirlo de algún modo- y sin referirse a deberes de su papel o de su interés, porque en este caso se trataría de otra forma de intercambio. El problema de la vulnerabilidad de un orden económico, en el cual las referencias a un orden jurídico estatal y previsible sean poco obligatorias, no es por consiguiente un problema nuevo de la vida económica. Sin embargo, sí se ha prolongado en un mercado en el cual la distancia entre aquellos que entran en una relación de intercambio aparece difícilmente superables. Esto nos invita a proponer redescripciones de las estructuras sociales que entran en acción para controlar tal vulnerabilidad (Cfr. parágrafo 6).

Las funciones que quedan a la agencia que se llama “Estado”

¿Cuáles son las funciones que quedan al Estado así como hoy está conformado en esta situación de natural globalización económica y de relativa formación de una red de procedimientos que no miran como actores protagonistas al aparato público, como se daba en un contexto tradicional, sino a una clase publica-privada de naturaleza inclinadamente cosmopolita? Clasificaré en tres tipos tales funciones según el caso de ser ejercidas de modo de favorecer los intereses del capital o, en cambio, de modo de favorecer los intereses de la clase política que se ubica como representante de la colectividad nacional o, finalmente, de modo de cubrir, en distintas forma s, las dos finalidades precedentes.

En relación con el primer tipo, están claramente volcadas para favorecer el buen funcionamiento de las inversiones de capital las políticas de impulso a las infraestructuras, de promoción de las inversiones en este o aquel sector, de creación de instituciones de regulación del mercado o de promoción de la investigación científica que impliquen una correspondencia con la organización industrial.

En cambio, están guiadas por la consideración de intereses colectivos y, por consiguiente, más o menos directamente por el interés de la clase política de hacerse reelegir -y eso, independientemente (o sólo en modo secundario) por las exigencias del capital- funciones tales como el mantenimiento del orden público o la formación de una red de protección para los excluidos por la competencia del mercado o por la población marginal en general. En algunos casos, estos intereses pueden nada menos que ir en la dirección contraria a las exigencias del capital. Piénsese en la formación de un mercado del trabajo completamente abierto también a los inmigrantes: en efecto, sería una medida en interés del capital, pero negativa para los intereses que tiene la clase política de hacerse reelegir; o de la resistencia de la clase política a transferir los costos de la seguridad social de los salarios al fisco estatal, medida ciertamente deseada por las empresas, pero que en algunos Estados (Italia y Alemania, por ejemplo) se continúa gravando sobre los salarios erogados por los empresarios (Crouch, 2001); o, finalmente, aquellas políticas que implicarían reformas (como aquellas de la burocracia o de agencias análogas), útiles para los intereses del capital, pero tales que volverían más fatigoso e incierto (para la clase política que deberá superar fuertes resistencias) el gobierno del país.

En conclusión, claramente relacionados los dos tipos de intereses anteriores, pueden considerarse las políticas de la salud, de la formación y, en general, la política escolar y, así, las políticas de las amortizaciones sociales y del orden público, sobre todo, en este último caso, cuando están en juego, más allá de las normales formas de la criminalidad, también las que tocan la organización de la actividad económica (racket y fenómenos similares).

¿Cuáles alternativas tienen los partidos políticos que deben gobernar?

Las tareas residuales de permanencia de los Estados, tal y como fueron descritos en la sección anterior, reflejan una situación tendencial, una situación en la cual los detentadores del capital tienen la posibilidad de transferir sus capitales al exterior sin dificultad y, por consiguiente, están en grado de obligar al Estado a reducir al mínimo los impuestos o al menos los que se gravan directamente en las ganancias, así como a disminuir lo más posible el gasto público, reduciendo las políticas sociales y desmantelando al menos en parte la estructura del Welfare y, finalmente, obligando a privatizar la gestión de los servicios que tradicionalmente el Estado proveía.

En realidad, en los últimos 20 o 25 años, es decir, desde el momento en que los efectos de la exposición de los Estados a la globalización han comenzado a sentirse, sólo pocos elementos de aquellas tendencias han actuado en modo unívoco, entre éstos quizás sólo -pero en modo relevante y sin excepciones- la disminución de los impuestos sobre las ganancias. Pero también el chantaje implícito de esta arma en manos del capital ha obrado sólo parcialmente. Cambiar las inversiones de un Estado a otro no es tan sencillo. El cálculo de la rentabilidad del capital no se basa únicamente sobre una tasación, sino también sobre la presencia de mano de obra apropiada o adaptable a determinados trabajos, sobre el clima político de un país, sobre la relación entre una determinada actividad económica y el territorio, etcétera, y estas son condiciones que, al menos en parte, dependen de la actividad de los Estados.

Si la disminución de los impuestos sobre las ganancias ha tenido lugar en todos los países industrialmente avanzados, con independencia de las fuerzas políticas que estaban gobernando, no se puede decir lo mismo para otros indicadores distintos que deberían medir la caída del poder que tenía la acción estatal para influir en la economía de una nación. Ello está demostrado por el hecho de que en la mayor parte de los países de la OCDE la presencia en el gobierno de partidos de tipo liberal o, en cambio, de tipo socialdemocrático, ha determinado políticas económicas al menos parcialmente diferentes (Garret, 1998). Bajo gobiernos socialdemocráticos, el gasto público es sensiblemente más alto que bajo gobiernos liberales. El Welfare es desmovilizado en los segundos más que en los primeros. Como consecuencia, en los primeros aumenta la desocupación, pero permanece mucho más baja la tasa de pobreza de la población (medida por el porcentaje de adultos que tienen un rédito inferior al 50 por ciento de la media): altísimo en Estados Unidos (18.4 por ciento de la población; el más bajo en cambio está en Bélgica, Finlandia, Alemania: entre el 4 y el 6 por ciento). En los segundos, obviamente, aumenta la desigualdad de los réditos y de las riquezas. En el origen de esta diferencia, parece estar la presencia de sindicatos fuertes (característica de los países inclinados hacia la socialdemocracia), no en el sentido de que éstos se pongan como grupos de presión que obliguen a un crecimiento de la redistribución de la fuerza de trabajo; sino al contrario, en el sentido de que sindicatos fuertes y centralizados, capaces de negociar con el gobierno, permiten el desarrollo de una actividad reivindicativa regular y por consiguiente un crecimiento relativamente compacto y disciplinado de la masa salarial. Así, se impiden aquellas fugas hacia adelante en las reivindicaciones salariales que provocan carreras y, por lo tanto, aumentos en las desigualdades, con la creación de áreas de trabajadores marginales.

La diversidad entre estos dos tipos de políticas gubernamentales no solamente indica que existen distintos modos para una economía nacional de afrontar la globalización, sino también que el Estado es aún, al menos parcialmente, una máquina que se puede conducir en una dirección o en otra, según quien se encuentre en el volante. Pero ¿cuáles son las verdaderas consecuencias de largo período de estos posibles cambios en el volante?

La clase pública-privada

Todo lo que hasta aquí he ilustrado es sólo en modo parcial tranquilizante para quien esté interesado en el papel tradicional del Estado. El significado de indicadores como aquellos de la desocupación y de la pobreza no es fácilmente interpretable como un efecto debido a las políticas de los gobiernos. La gran tasa de pobreza en Estados Unidos es sólo en una parte producto de una política económica liberal. También ello está obviamente influido por la composición étnicamente mixta de la mano de obra, por la presencia de los inmigrantes y por circunstancias parecidas. El control de las políticas macroeconómicas de los Estados parece efectivamente constituir una variable que no repercute mucho en el cuadro de las condiciones que influyen en la estructura de las desigualdades en la riqueza y en el poder. En una representación de la estructura político-económica de las sociedades económicamente avanzadas, el Estado no puede ser considerado autónomo ni unitario. Para reconstruir el sistema de las decisiones capaces de operar sobre las situaciones sociales, sucede abandonar la tradicional división entre Estado y sociedad civil, entre esfera pública y privada. Para aclarar lo que quiero decir, puede ser útil que introduzca en pocas palabras la noción de clase pública-privada y de producción sistémica de la confianza, a la cual ya he hecho alguna referencia antes.

La clase pública-privada (de ahora en adelante clase P) se distingue de otras dos clases funcionales que componen el sistema de poder político económico de las democracias de mercado. Una de éstas es la clase política en estricto sentido, que se caracteriza por el hecho de recibir su poder de preferencias institucionalizadas del pueblo (elecciones y formas análogas) y su movilidad interna está determinada por una escansión de pasajes institucionales que conducen a distintos niveles de poder, hasta llegar a aquellos propios de la función legislativa y de gobierno.

Otra clase es aquella que recibe su poder no por medio de procedimientos electorales, sino gracias a las posiciones que se constituyen como consecuencia del sistema de relaciones de intercambio sobre el mercado. El éxito por la adquisición del control de más o menos actividades rentables de mercado conduce, en esta hipótesis, a condiciones mayores o menores de poder en el interior de esta clase.

La clase intermedia de la cual hablamos (clase P) no recibe su poder por medio de votos (pueblo) ni por el mercado. Lo recibe mediante el reconocimiento de los otros. Me explico mejor: para entrar en esta clase, es necesario que alguien -que no es el pueblo como institución ni aquel que intercambia conmigo determinados bienes- me reconozca determinadas cualidades. Puede hacerlo o por juicio personal o haciendo referencia a títulos de estudio y otras formas de exámenes y concursos o porque sostiene que uno puede servirle para ciertos fines, pero no a través del intercambio de bienes o servicios, sino más bien por explícita o implícita reciprocidad. En algunos casos (aquellos de los servicios de los profesionales), la relación de selección parece acercarse a la del intercambio de bienes. Sin embargo, la teoría de la incertidumbre cualitativa nos dice que el bien que recibimos (el servicio de un médico o de un arquitecto) no es estimable sino gracias a un juicio anterior de la “reputación”, por consiguiente la confianza en las acciones del otro (que puede ser evidentemente después confirmada o negada).

En otras palabras, los miembros de esta clase, no votada y no necesariamente propietaria (con independencia de las propiedades que sus miembros puedan tener), asegura que en una economía de mercado y en un sistema político representativo se formen, en distintas formas, relaciones “estructuralmente” de confianza. ¿En qué modo? Esencialmente en dos modos: con la producción de saber y con la producción de combinaciones (o se podría decir de conexiones, de incorporaciones, de networking).

La producción de saber es entendida en muchos sentidos: saber científico, saber profesional, saber jurídico e institucional, conocimiento de la estructura social y del control de la opinión y, además, un saber que podríamos definir como disponibilidad y capacidad de “dar razón”. Luego entonces, la producción de combinaciones se puede manifestar tanto en la actividad de representar intereses de otros, como en construir alianzas, incorporaciones, inclusiones y otras situaciones en las cuales se forman relaciones sociales de confianza.

El efecto de tales tipos de actividades es el de constituir, en el interior de una sociedad, áreas de relaciones de confianza y, por consiguiente, de producción de reputaciones que tienden a reemplazar aquellas situaciones que, al menos idealmente, caracterizaban a las sociedades localistas en las cuales las relaciones sociales se desarrollaban cara a cara. Tales áreas de confianza son siempre parciales; no cubren todo el espectro del sistema político-económico. Dada su parcialidad, es imaginable que las relaciones internas en esta clase, si por un lado pueden encontrar tranquilidad en nichos de confianza, por otro lado están expuestas a conflictos de distinto género, los cuales podrán alinearse, pero no necesariamente, con los conflictos que nacen en las otras dos esferas, la política y la económica.

Del interior de esta clase, surgirán las personas que ocuparán las posiciones de control político de la economía. Desde el interior de esta clase, se juzgan las decisiones políticas y se proponen las posibles alternativas. Como actividad de esta clase, encontramos la construcción de aquello que Gramsci llamaba “hegemonía”. Pero también de ella se forma la oposición social, no votada, capaz de organizarse en movimientos sociales que actúan por afuera del sistema político-institucional y, finalmente, en la actividad de esta clase encontramos el origen de la producción normativa que tiende a sustituir tanto al nivel estatal como al nivel internacional (lex mercatoria y otras expresiones), la producción legislativa de talante pública.

Referencias bibliográficas

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Tomado de “Memoria”, enero/2006.

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